Об институте Аналитика Мониторинги Блоги
   
25.04.2007, 17:59


Тень призрака Совбеза


«Совет национальной безопасности и обороны Украины» – это звучит гордо и внушительно. Увы – сегодня только звучит

На самом деле этот орган в последнее время все чаще называют очередной карманной структурой Президента – что-то вроде того же Секретариата. Последнее заседание Совбеза, собранное второпях, после принятия Виктором Ющенко исторического Указа – лишнее тому подтверждение. Вряд ли проголосованное на нем решение окажет какое-то влияние на мнение Конституционного суда, и уж тем более на мнение общественное. Между тем лет десять назад СНБО было не только эффектной вывеской, но и эффективным инструментом в системе Президентской власти. С чем же связано угасание этой структуры – с неудачными кадровыми назначениями, со сменой политической ситуации в стране, с личностью нового Президента? Однозначно ответить на этот вопрос сложно.

Эпоха первая. Горбулинский расцвет

«Самым сильным СНБО был при Горбулине!» - в этом единодушны практически все, кто имел хоть какое-то отношение к этой структуре. Неизвестно, сделал ли Леонид Кучма такое удачное кадровое назначение, случайно ткнув пальцем в одного из своих приятелей, или тут проявилось его политическое чутье и он угадал во Владимире Павловиче стратега – история об этом умалчивает. Но факт остается фактом – именно при Горбулине, по всеобщим отзывам, СНБО работал наиболее эффективно. Впрочем, для большинства простых смертных деятельность Совбеза – тайна за семью печатями, и оценить ее эффективность они, понятное дело, не могут. Не так давно один мой коллега даже назвал СНБО силовым органом. На самом деле по Конституции Совбез – орган, координирующий и контролирующий деятельность всех государственных институций в сфере национальной безопасности, а значит, в некотором роде он стоит над ними. Официально он появился только в 96-м, после принятия Конституции, до этого в Украине существовали Совет национальной безопасности и Совет обороны, которые и были слиты в единое целое. За основу бралась американская модель Совбеза. Возглавил его, понятное дело, Президент.

Национальная безопасность – понятие весьма обтекаемое – в Законе об СНБО сфера его интересов обозначена широко: начиная от посягательств на территориальную целостность страны и заканчивая возмещением НДС. По большому счету СНБО занимается всем, что может хоть в какой-то мере угрожать безопасности страны (а это может быть что угодно). Так что напрасно многие удивлялись, когда Совбез Украины вдруг собрался заседать по поводу кризиса в ЖКХ и повышения тарифов. Но прежде чем Совет (в который обычно входят руководители всех силовых ведомств, Президент и премьер), сядет обсуждать проблему, над ней должен поработать аппарат СНБО – эксперты, которые занимаются стратегическими разработками. При Горбулине это был Национальный институт стратегических исследований, сегодня это Национальный институт проблем международной безопасности и институт проблем национальной безопасности (возглавляет, который, кстати, тот же Горбулин). Главная задача аппарата СНБО – вести аналитическую работу, оперативно реагировать на возникающие проблемы и предлагать Президенту варианты их решений. Для этого, естественно, нужно владеть информацией, поэтому СНБО в некоторой мере должен заниматься и разведывательной деятельностью.

 

По мнению специалистов, в середине 90-х эксперты СНБО старались не только решать насущные проблемы, но и предсказать возможность их появления и разработать стратегию по их преодолению. В результате тот же Президент имел концептуальное представление о том, что может произойти, несколько сценариев того, как это может произойти и готовые рецепты, как это можно преодолеть. Соответственно он мог быстро реагировать на возникающие проблемы. Скажем, по словам экс-консультанта СНБО Михаила Гончара, в середине 90-х, когда Крым превратился в горячую точку, и все заговорили о русском сепаратизме и «мешковщине», существовала реальная угроза эскалации конфликта. И то, что этого не произошло - во многом заслуга именно СНБО, который серьезно работал над этой проблемой, искал способы преодолеть кризис и ввести ситуацию в правовое русло. Другой пример – когда Кучма наоборот не воспользовался механизмом СНБО. Речь о подписании премьером Лазаренко пакета документов по Черноморскому флоту - без предварительного их рассмотрения на Совете национальной безопасности и обороны. В итоге соглашения оказались, мягко говоря, несовершенными, и последствия этого мы расхлебываем до сих пор.

В чем сила СНБО? Ну, во-первых, в отличие от другой президентской структуры - Секретариата – это конституциональный орган – его статус закреплен в Конституции, и это дает ему определенные преимущества. Во-вторых, это орган коллегиальный – следовательно, его решение должно быть достаточно весомым. И наконец СНБО с его аппаратом - это готовый механизм, которым когда-то в своих целях успешно пользовался Кучма. Этот механизм позволяет провести полный цикл по принятию нужного Указа: эксперты готовят аналитические документы с оценками и рекомендациями по той или иной ситуации, документы ложатся в основу проекта решения. Решение утверждается на СНБО и впоследствии оформляется Президентским Указом. Конечно, формально сейчас все остается так же, но что-то тем не менее в этой системе разладилось: то ли рекомендации уже не те, то ли Указы утратили безоговорочную силу, а, может, поиск выхода из ситуации – стал чисто формальным. Вот, скажем, в последнее время СНБО занимается проблемой реформирования силовых структур. Но вместо того, чтобы концептуально взглянуть на ситуацию в том же СБУ (привожу в пример СБУ, потому что эта тема была долгое время на слуху), СНБО, если отбросить красивую словесную шелуху, пытается всего лишь провести «декегебизацию» службы безопасности, которая скорее всего проблемы не решит, а только усугубит ее. По большому счету заявленная реформа служит всего лишь определенным узко-политическим целям. Так же, как, впрочем, все СНБО.

Эпоха вторая. Силовой отстойник

Именно с уходом Горбулина многие связывают постепенное угасание СНБО. Поговаривали, что в конце концов Кучма стал опасаться разрастающегося влияния Горбулина – Леониду Даниловичу якобы стало вдруг казаться, что его тень – секретарь СНБО - стала вдруг жить самостоятельной жизнью. На опасное усиление роли Горбулина Кучме указывало его окружение, к которому он, как известно, прислушивался. И Горбулина отправили в отставку. Еще говорят, что при Марчуке СНБО по инерции работало, при Радченко работало уже менее эффективно. А дальше оно превратилось в своеобразный кадровый «отстойник» для бывших руководителей-силовиков – пересидели какое-то время между назначениями – и до свидания.

Возможно, дело в том, что нормально функционирующий СНБО стал для Леонида Даниловича и правящего клана ненужным и даже в чем-то опасным. Поскольку мог в определенной мере помешать сомнительным бизнес-схемам. После стагнации началась постепенная деградация структуры. При этом, как обычно бывает в таких случаях, бюрократический аппарат разрастался, штат увеличивался, но толку от этого не было. К примеру, у первого секретаря Совбеза поначалу вообще не было заместителей, потом появился один, потом еще один. А после ухода Горбулина количество замов постепенно выросло до восьми человек. Сейчас, правда, два места остаются вакантными - после увольнении Пирожкова и …их направления не курирует пока никто – они на контроле секретаря СНБО.

Одним словом, со временем от прежнего СНБО остался лишь призрак: вместо того, чтобы реально работать стало важным создавать видимость работы, вместо того, чтобы решать проблему – демонстрировать ее решение на бумаге. Рекомендации составлялись по-прежнему, но они чаще всего были лишь для проформы. СНБО действительно превратился не в государственный, а, скорее, личный президентский орган. И, возможно, как раз тогда и потерялся истинный смысл и значение Совбеза, который не вспомнился до сих пор. Такое иногда случается – вон, латынь тоже постепенно стала мертвым языком, и теперь им пользуются разве что медики.

Эпоха третья. Революция

Казалось бы, с победой Оранжевой революции в Совбезе могло что-то измениться. Виктор Ющенко – тогда еще не лишенный обновленной Конституцией власти – вместе с пакетом доставшихся в наследство от Кучмы полномочий получил и скромный «довесок» в виде СНБОУ. Но новый Президент, похоже, всей прелести и ценности подарка до конца не оценил, решив сделать из него политический орган. Появилась идея передать Совбезу все функции Администрации, а вместо нее - оставить аппарат, обслуживающий Президента. Но идея так и не была реализована – в итоге Администрацию просто переименовали в Секретариат. СНБО же было «презентовано» Петру Порошенко – человеку, безусловно, преуспевшему в шоколадной промышленности, но о вопросах безопасности, судя по всему, имеющему довольно приблизительное представление. Порошенко принял «игрушку» с воодушевлением и использовал ее на свой лад – как плацдарм для собственных политических амбиций. Именно в то время неимоверно усилилась политическая роль СНБО, который едва ли не превратился во второй Кабмин. Больше всего тогдашний Совбез запомнился конфликтами секретаря Порошенко и премьера Тимошенко. Это кадровое назначение многие эксперты считают худшим за всю историю украинского Совбеза. Сотрудники вспоминают, что на работе Петр Алексеевич появлялся не часто и, как правило, только в конце рабочего дня.

Впрочем, поговаривали, что в 2006-м этот пост могла занять Юлия Тимошенко – во всяком случае, в прессе активно муссировалось это предположение – что из этого могло получиться, можно только гадать и тихо содрогаться.

Эпоха четвертая. Упадок.

Назначение Секретарем СНБО Виталия Гайдука одобрили все – начиная от Виктора Януковича (громко и вслух) и заканчивая той же Тимошенко (тихо, про себя). При этом почти все понимали, что в этом назначении Ющенко в первую очередь учитывал не стратегические способности Виталия Анатольевича и его опыт на посту министра ТЭК и вице-премьера. Назначение Гайдука многие восприняли как поиск Президентом союзников в войне с донецкими (против кого дружить будем?). Многие похвалили Ющенко – мол, хороший стратегический ход, тонкий, изящный. В самом СНБО многие тоже возлагали надежды на Гайдука, но уже немного другие – считалось, что человек с таким управленческим опытом наверняка окажется хорошим секретарем. Теперь уже раздаются разочарованные голоса – мол, Гайдук надежд не оправдал и за это время никак себя не проявил. По отзывам сотрудников аппарата, с его приходом СНБО стало уделять больше внимания вопросам реформирования силовых структур (о чем уже говорилось), ТЭК (что вполне естественно) и… экологии.

В нынешних условиях СНБО по большей части приходится просто реагировать на внутреннюю ситуацию в стране. Всплыли проблемы с ЖКХ – собрались осуждать ЖКХ, подоспела проблема с вступлением в НАТО – решили целесообразным допустить для совместных учений военные подразделения чужих стран, силовые структуры погрязли в коррупцию – начали заниматься реформированием. Опережать ситуацию на два шага не получается.

При всем при том Гайдук в любом случае кажется самой оптимальной кандидатурой на этот пост, с одним только но. Удивительно – но как политик он пока проявил себя неблестяще – ни один из поддерживаемых им проектов (тот же «Эко+25») не были успешными. Правда, в любом случае Гайдук, как любой секретарь СНБО, зависит от главы Совбеза, то есть Президента, и понимание роли этой структуры должно быть в первую очередь у него.

А оно, судя по всему, довольно смутное. Тут можно говорить и о несколько хаотичной кадровой политике. С одной стороны для многих внутри структуры странноватым выглядит приход в СНБО Хорошковского – человека, вовсе далекого от сферы национальной безопасности. С другой стороны, СНБО отчасти остается все тем же кадровым отстойником – скажем, сюда из СБУ перебросили бывших силовиков Игоря Дрижчаного и Геннадия Москаля. Причем, Геннадий Геннадьевич, с которым связался «Главред», так и не смог объяснить мотивов своего перевода: «Это нужно спрашивать у Президента. А я сейчас в отпуске, так что ничего по этому поводу сказать не могу. В курс дела еще не входил, чем буду заниматься в СНБО, тоже пока не знаю». А недавно экс-губенатор Киевщины Евгений Жовтяк заявил, что Ющенко предлагал ему пост зама Секретаря СНБО – видимо, в качестве компенсации за пост губернатора.

Можно вспомнить и просто неумение пользоваться этим механизмом, которое продемонстрировали недавние события. Вспомним, как уже после подписания Указа о роспуске Парламента и соответствующей реакции на него Парламента и Кабмина Президент почему-то вдруг задним числом вспомнил о СНБО, собрал его и проголосовал решения, которые в двух словах можно охарактеризовать как: а) одобрить указ, б) профинансировать Кабмину выборы. Между тем принятие Указа можно было подготовить заранее с помощью СНБО. И не только просчитать все варианты развития ситуации. Но и элементарно – сначала собрать Совбез, провести через него соответствующее решение по выборам, и затем уже оформить его с помощью Указа. Таким образом Президент переложил бы всю ответственность за его подписание на конституциональный коллегиальный орган, и оспорить решение этого органа было бы гораздо сложнее, чем сейчас: мол, Совбез это решил, а я-то тут при чем? Сейчас же он персонифицировал Указ, тем самым подставив себя под удар.

Одним словом, СНБО по-прежнему пользуются не как стратегическим инструментом, а как примитивным политическим рычагом давления, но и пользуются-то не всегда эффективно.

И все-таки – скорее всего, главное, из-за чего СНБО утратил свое влияние – это смена конституционной модели управления. Четкая президентская вертикаль власти сменилась парламентско-президентской, и все пропрезидентские структуры автоматически ослабели вслед за самим институтом Президента. В ситуации, когда разные ветви власти спорят и не могут поделить полномочия, СНБО фактически не может осуществлять заявленную в Конституции координацию силовых структур, разве что условно и формально. Система национальной безопасности – априори едина и недробима, а у нас получается, что каждое силовое ведомство – «ходит» под определенной политической силой и во многом обслуживает ее интересы. Минобороны ругается с ГПУ, СБУ делает громкие заявления, а та же ГПУ их опровергает. Все это выглядит довольно странно. Для того, чтобы вся система национальной безопасности работала – в государстве должен был лад. Банально, конечно – но ведь всем понятно, что если печенка будет ругаться с сердцем – пострадает весь организм. А у нас отношения между тремя ветвями власти выглядят примерно так: вы нам Указ – мы вам в отместку постановление - а мы его приостановим. - А мы вам в ответ еще одно постановление. И так до бесконечности. В этой ситуации до решения ли стратегических вопросов национальной безопасности, тут бы власть бы поделить.

Скорее всего, наш политикум пока что просто не готов к переменам в политическом устройстве страны. Ментально не готов. Для того, чтобы это произошло, мы, очевидно, должны прожить в условиях демократии не один десяток лет. В Германии, например, Президент выполняет свои скромные конституциональные обязанности и вполне доволен жизнью – знай себе вручает государственные награды да проводит торжественные церемонии, и на большее и не претендует. В Британии монархов когда-то насильно отстранили от управления страной, передав эти функции правительству – надо сказать, они перенесли это стоически, а теперь так даже довольны сложившимся положением вещей. Произошли перемены в британском политическом устройстве много-много лет назад, и за это время механизм обкатался, а тамошний политический истеблишмент успел цивилизоваться. Сегодня тори и виги не очень охотно, но все-таки попеременно уступают друг другу власть и предоставляют правящей партии формировать правительство. Проблема в том, что наши политики делиться властью ни с кем не хотят и уступать друг другу не собираются. Видимо, британцы мыслят несколько иначе - не в масштабах своих амбиций, а в масштабах государства.

Так что вынуждена констатировать - для того, чтобы СНБО вновь стал эффективным органом, а система национальной безопасности работала, нам придется вернуть Президентскую республику с сильным Президентом во главе. Либо должна произойти кардинальная смена в Конституции в сторону Британской модели, чтобы бразды правления окончательно перешли к Кабмину. Ну, не получается у нас делить власть, никак. Или придется подождать несколько десятков лет, пока наши политики научатся хотя бы относительно безболезненно с ней расставаться.

 

Виталий Кулик, директор Центра исследований проблем гражданского общества

- С приходом Гайдука СНБО стало уделять больше внимания вопросам реформирования силовых структурам (имеется ввиду весь комплекс - внешняя и военная разведка, внутренняя служба безопасности), экологии и ТЭК. Почему? Экология всегда была близка Гайдука, в свое время он был инициатором создания проекта «Эко+25». ТЭК – сфера его коммерческих интересов. Реформирование силовых структур во многом связано с той группой экспертов, которые сейчас находятся у руля в аппарате СНБО. Пока что рано говорить, оправдал или нет Гайдук всеобщие надежды, можно только констатировать, что он не совсем оправдывает надежд экспертного сообщества, многим не совсем понятны его действия – скажем, сокращение финансирования, неподписание плана исследования и некоторые другие вопросы. У самих сотрудников это вызывает некоторое непонимание – что бы это значило?

 

Вадим Карасев, политолог

- Безусловно, этот состав СНБО намного активнее, инициативнее и креативнее, чем СНБО времен Кинаха. Главное, что есть позиция, которая полностью совпадает с президентской. СНБО стал более основательный. К тому же он больше концентрируется на вопросах европейской энергетики, энерготранзита и приближения к формированию и продвижению экономических интересов Украины. В-третьих, в связи с тем, что актуальными трендами украинской политики является кризисный тренд, то понятно, что СНБО сейчас занимается антикризисным менеджментом, развязками политических конфликтов. Пик силы СНБО был, возможно, при Горбу лине, но тогда система была другая и роль президентской власти была другой. В нынешней ситуации, после оранжевой революции сейчас наиболее сильный СНБО. Гайдук демонстрирует вполне профессиональный подход, не ввязывается в актуальную, публичную политику и действительно является секретарем институции, которая, входя в структуру президентской власти, координирует усилия всех областей по объятию стратегических решений для страны.

 

Михаил Гончар, экс-консультант секретаря СНБО:

- Если власть дисперсирована, разделена между Президентом и парламентом – мы имеем то, что происходит в стране сегодня. Такой ситуации не должно быть. То, что касается сферы национальной безопасности должно сосредоточено в одних руках, она по определению целостна. Сегодня в Украине формально присутствуют все элементы национальной безопасности – есть СНБО, СБУ, советник Президента по вопросам национальной безопасности, в Парламенте работает профильный Комитет, но нет системы национальной безопасности. Все шестеренки крутятся каждая сама по себе, но механизм в целом не работает. Это самое страшное, что могло произойти с системой национальной безопасности. Сейчас СНО пытается выполнять свою координирующую миссию, но из-за отсутствия политического консенсуса в правящем истеблишменте, это становится невозможным. Все это чревато последствиями – из-за отсутствия эффективной координированной работы правоохранительных органов, начинается правовой нигилизм со стороны граждан – это может привести к всплеску преступности, коррупции и регионализму.

"Главред", 25.04.2007




Предыдущие материалы из раздела
„Політичні інститути і політики в умовах економічної кризи: відповідальність, компетентність, лідерство”. Результати експертного дослідження
Вчера, 14:01
Соціологічне дослідження „Політичні інститути і політики в умовах економічної кризи: відповідальність, компетентність, лідерство” було проведене ...
Експерти кажуть, що в українців - стрес і депресія
02.12.2008, 12:11
Експерти вважають, що сьогоднішній стан українців можна охарактеризувати як „соціальна депресія, стрес”, але більшість не схильна говорити, що в ...
Ющенко нашел голову для Верховной Рады
02.12.2008, 08:40
Сегодня Верховная Рада Украины завершает полуторанедельные переговоры и возобновляет работу в режиме пленарных заседаний. От парламента, находящегося ...
Витя вместо Юли
01.12.2008, 19:47
В понедельник «оранжевые» предложили коллегам по парламенту избрать на пост спикера согласованную с президентом Ющенко кандидатуру Ивана Плюща, ...
Обрання Ющенка головою НСНУ може призвести до нової коаліції
01.12.2008, 16:21
Минулої суботи президента Віктора Ющенка обрали головою партії ”Народний союз ”Наша Україна”. До цього НСНУ очолював В’ячеслав Кириленко, а Ющенко ...
Или спикером станет Плющ, или досрочные выборы?
29.11.2008, 20:00
После избрания президента Виктора Ющенко лидером партии НСНУ, на пост председателя Верховной Рады будет предложена кандидатура члена фракции НУ-НС ...
Аналитика
 Архив