Логіка діяльності урядів України. Результати соціологічного дослідження

Соціологічне дослідження

Логіка діяльності урядів України

(пріоритети, задачі та ефективність мовою документів)

Вступ

Соціологічне дослідження «Логіка діяльності урядів України» проведене 7-21 квітня 2008 року.

Метод дослідження – контент-аналіз нормативно-правових документів, що приймалися урядами А.Кінаха, Ю.Єханурова, В.Януковича (другий термін) і Ю.Тимошенко (другий термін). Гіпотезою дослідження послугувало припущення, що логіка діяльності урядів до проведення конституційної реформи відрізняється від тієї моделі, що виникла після конституційних змін у грудні 2004 року. При цьому під «логікою діяльності уряду» розуміються політико-юридичні принципи, що лежать в основі прийнятих урядових рішень, а також політико-економічний та конституційний формати, у рамках якого «працює» конкретний Кабінет міністрів.

Для аналізу були обрані два типи урядів. Перший – «технічний», тобто той, який був сформований Президентом з врахуванням результатів парламентських виборів. Другий – «коаліційний», сформований коаліційною більшістю за результатами парламентських виборів з врахуванням «президентської» квоти. Відповідно, конституційна реформа цілком змінила логіку і принципи формування урядів, що, відповідно до висунутої гіпотези, привело до зміни логіки їхньої діяльності.

Аналіз проводився на основі документів, прийнятих напротязі трьох місяців роботи кожного з урядів.

Соціологічний аналіз проводився за такими показниками. «Галузь» - сфера політики або економіки, у рамках якої простежувалася діяльність аналізованого КМУ і реформування якої, даний уряд вважає найбільш актуальним. «Нормативно-правовий акт» - правовий документ, за допомогою якого формуються рішення. «Профіль діяльності» - проблемна ситуація і характер прийнятих рішень. «Задача нормативно-правового акта» - сукупність проблем або процесів, що існують у політичній і економічній сферах, які необхідно вирішувати в першу чергу. «Сфера життєдіяльності» - «політична», «економічна», «соціальна сфера». «Адресна група» - соціальна група, підприємство (група підприємств), в інтересах якої приймалося те або інше рішення.

Уряд А.Кінаха

Дослідження продемонструвало, що базовим правовим інструментом, що регулює політичну і господарську діяльність уряду, були постанови - 91% всього обсягу прийнятих документів. У свою чергу, розпорядження видавалися в 9% зафіксованих випадках. Причому розпорядження стосувалися переважно особливостей регулювання «внутрішньогалузевих» економічних питань.

Основним напрямком діяльності Кабінету міністрів було - вирішення проблем, що існують у системі бюрократичного і загальноекономічного управління, а також у таких галузях, як земельні відносини і будівництво, нафтогазова промисловість і сільське господарство (у відсотках):

Авіаперевезення	0,45
Автомобілебудування	0,45
Видобувна промисловість	1,35
УПК	0,45
Державне управління	64,41
Економічне управління	8,11
Енергетика	1,81
Зв'язок	0,90
Земля та будівництво	2,25
Лікеро-горілчана промисловість	0,45
Машинобудування	0,90
Металургійна промисловість	0,45
Нафтогазова промисловість	3,15
Промислове виробництво	0,90
Річковий флот	0,45
СЕЗ	0,90
Сільське господарство	8,11
Соціальна політика	2,71
Сраховий ринок	0,45
Тютюнова промисловість	0,45
Харчова промисловість	0,90
Хімічна промисловість	0,90
Целюлозно-паперова  промисловість	0,45

Таблиця 1 «Напрямки діяльності Уряду А.Кінаха»

З наведеної таблиці можна зробити висновок, що основна увага приділялася вирішенню загальнодержавних питань, тоді як регулювання відносин в окремих галузях економіки, за винятком сільського господарства, здійснювалося в міру необхідності. Зокрема, значна увага уряду до вирішення проблем сільського господарства пояснюється  проведенням посівної кампанії і збором першого врожаю.

Що ж стосується суті прийнятих рішень, то пріоритети діяльності уряду концентрувалася на вирішенні кадрових питань, оптимізації роботи державних структур і реалізації галузевих програм (у відсотках):

Державне регулювання цін на соціально значимі товари	0,9
ЖКХ-політика	0,9
Імпорт продукції сільського господарства	1,8
Кадрові зміни в органах влади	62,5
Кадрові зміни в складі урядових комісій	1,8
Ліцензійна політика	0,45
Податкова політика	0,9
Оптимізація роботи митниці і митних зборів	2,25
Звільнення від сплати податку на землю	0,45
Перерозподіл об'єктів держвласності	1,35
Надання державних гарантій іноземним інвесторам	0,45
Розробка концепцій, програм політичного й економічного реформування	2,25
Реалізація галузевих економічних програм	6,45
Регулювання діяльності СЭЗ	1,35
Регулювання приватизаційних процесів	3,15
Регулювання соціальних виплат	0,9
Впорядкування  роботи держструктур	3,6
Посилення державного регулювання фінансового ринку	3,15
Експорт промислової продукції	4,95
Експорт сільгосптехніки	0,45

Таблиця 2 «Пріоритети діяльності Уряду А.Кінаха»

При цьому під «Кадровими змінами в органах влади» розумілися зміни заступників у всіх департаментах і управліннях Секретаріату КМУ, державних комітетах і комісіях, заміна радників Прем'єр-міністра і зміна топ-менеджменту в державних і національних компаніях, а також у соціальних фондах.

Кабінет міністрів перед собою в першу чергу ставить вирішення таких завдань (у відсотках):

Оптимізація політичного управління	4,95
Оптимізація приватизаційних процесів	3,15
Оптимізація економічного управління	13,9
Розробка концепцій політичного й економічного реформування	2,25
Оптимізація соціального управління	4,95
Посилення державного регулювання економіки	4,5
Формування бюрократичної команди	66,3

Таблиця 3 «Завдання діяльності Уряду А.Кінаха, які він ставив перед собою»

Уряд, як видно з наведених таблиць, був орієнтований на формалізацію вирішення загальнополітичних та економічних проблем, причому за рахунок посилення бюрократичного ресурсу як у сфері державного, так й економічного керування. Логіка такого контролю орієнтована переважно на посилення бюрократичного контролю над окремими секторами економіки шляхом призначення «своїх» людей як у відомствах і державних комітетах, так і в системі національних і державних компаніях.

Характерно, що процес кадрових перестановок продовжувався постійно, не зважаючи на те, що основна частина призначень припала  на перший місяць перебування уряду у владі. Другою особливістю є розуміння «соціальної політики» як державного контролю над рівнем виплат заробітної плати, соціальних виплат і бюджетних дотацій, причому на всіх рівнях вертикалі виконавчої влади. Третя особливість – реалізація економічних програм залежала не стільки від ситуації, що склалася в окремій галузі, скільки від ініціативи самого КМУ, точніше кажучи від пріоритетності тих задач, що ставилися перед КМУ в конкретний момент часу. Четверта особливість – розробка концептуального розуміння шляхів реформування політичної й економічної системи. Однак це розуміння також концентрується навколо вирішення бюрократичного питання – створення групи, відповідальної за розробку передбачуваної концепції.

Такий бюрократичний підхід до того, що фактично в економічній сфері було прийнято 34,24% усіх рішень, хоча вони носили в більшій степені регулятивно-управлінський характер, чим були орієнтовані на вирішення визначених проблем. І при цьому частка суто політичних рішень не перевищила 60,36% від загального обсягу проаналізованих документів. До соціальної сфери мають відношення, відповідно, 5,4% усіх постанов і розпоряджень. Звідси випливає, наприклад, та обставина, що 73,42% усіх документів приймалися в інтересах політичної й економічної бюрократії, а 10,81% рішень були спрямовані на оптимізацію управління промислових підприємств «взагалі», що в даному випадку означає їхню кінцеву бюрократичну спрямованість. До цього можна додати 4,05% псевдолоббіських рішень, тобто таких рішень, що були орієнтовані на вирішення конкретних проблем одного або декількох підприємств, тим самим ставлячи інші виробництва в нерівні умови з обраною групою. Стандартними можна назвати і кілька рішень по відношенню до таких груп населення, як „молодь”, „пенсіонери”, „студенти” і „чорнобильці”, - рішення стосувалися переважно оптимізації соціальних виплат.

Уряд Ю.Єханурова

Базовим правовим інструментом, що регулює політичну і господарську діяльність уряду, були постанови, - 79,43% всього обсягу прийнятих документів. У свою чергу, розпорядження видавалися в 20,57% зафіксованих випадках..

Основний напрямок діяльності Кабінету міністрів – налагодження роботи системи адміністративного управління і вирішення найбільш актуальних проблем, що виникли в «проблемних» галузях економіки в другій половині 2005 року (у відсотках):

Авіаційна промисловість	2,13
Агропромисловий комплекс	2,13
Будівництво	0,71
УПК	2,84
Вугільна промисловість	2,13
Державне управління	46,1
Економічне управління	24,11
Зв’язок	0,71
Лікеро-горілчана промисловість	0,71
Нафтогазова промисловість	4,25
Соціальна політика	12,76
Транспорт	1,42

Таблиця 4 «Напрямки діяльності Уряду Ю.Єханурова»

З наведеної таблиці можна зробити висновок, що уряд Ю.Єханурова був класичним «технічним» урядом, що сконцентрував свої зусилля на вирішенні актуальних економічних проблем. Політична діяльність при цьому була зведена до мінімуму і складалася в основному в адаптації роботи КМУ до тих цілей і задач, що були поставлені перед ним у період приходу до влади. Висока частка прийнятих рішень щодо регламентування діяльності підприємств, що працюють у нафтогазовій галузі, а також  рішень у соціальній сфері демонструють, що перегляд методології економічного управління не означав відмову від принципів соціальної стандартизації, заданий попереднім Кабінетом міністрів.

Що ж стосується суті прийнятих рішень, то пріоритети діяльності КМУ концентрувалася на вирішенні кадрових питань, оптимізації роботи органів державної влади, реалізації галузевих і соціальних програм:

Бюджетний процес	0,71
ЖКХ-политика	0,71
Кадрові зміни в органах влади	42,7
Ліквідація держпідприємств	1,95
Міграційна політика	1,42
Оптимізація роботи митниці і митних зборів	1,42
Перерозподіл бюджетних коштів	3,6
Перерозподіл власності в сфері управління органами державної влади	7,1
Прийняття Концепцій політичного і економічного реформування	1,42
Реалізація галузевих економічних програм	5,42
Регіональна політика	1,42
Регулювання діяльності урядових комісій	4,97
Регулювання сфери державних закупівель	0,71
Регулювання експортно-імпортних операцій	2,13
Соціальна політика	5,68
Впорядкуванння роботи держструктур	17,93
Посилення державного регулювання фінансового ринку	0,71

Таблиця 5 «Пріоритети діяльності Уряду Ю.Єханурова»

При цьому під «Кадровими змінами в органах влади» розуміються документи, що регулюють зміну заступників у всіх департаментах і управліннях Секретаріату КМУ, державних комітетах і комісіях, заміна радників Прем'єр-міністра і зміна топ-менеджменту в деяких державних і національних компаніях, що переважно працюють в енергетичному секторі й у сільському господарстві. Під «перерозподілом бюджетних засобів» розумілися документи, що регулюють трансферну і бюджетну політики, а також фінансування регіональних галузевих програм. Під «перерозподілом власності в сфері управління органами державної влади» мається на увазі передача будинків, територій або компаній зі сфери управління одного відомства до іншого.

Уряд перед собою  в першу чергу ставить вирішення таких завдань (у відсотках):

Бюрократична структуралізація	17,03
Лобістська політика	7,1
Оптимізація державного управління економічними процесами	19,12
Оптимізація соціальної політики	5,68
Організація виборчого процесу	0,71
Розробка концепцій політичного й економічного реформування	0,71
Реалізація галузевих економічних програм	2,84
Керування бюджетними надходженнями	2,84
Керування міграційними процесами	1,42
Формування бюрократичної команди	42,55

Таблиця6 «Завдання діяльності Уряду А.Кінаха, які він ставив перед собою»

Кабінет міністрів, як видно з наведених таблиць, був орієнтований на конструювання власної моделі бюрократичного управління. Крім того, значна увага до вирішення галузевих і соціальних проблем пов’язана, по-перше, з деполітизацією позиції КМУ Ю.Єханурова, а по-друге, із продовженням стратегічної лінії державного управління, заданого попереднім урядом Ю.Тимошенко. Тому можна стверджувати, що даний уряд був політично й економічно несамостійним, виносячи «повсякденні» рішення в залежності від конкретної ситуації.

Разом з тим така деполітизація, з одного боку, привела до того, що 40,43% усіх прийнятих ними рішень стосувалися вирішення економічних питань, тоді як «політичними» виявилися 45,39% від загального обсягу документів. У свою чергу, соціальних проблем стосувалися 14,19% усіх рішень. З іншого боку, 90,78% усіх рішень були орієнтовані або на державну, або на економічну бюрократію, а також на держчиновників, що займаються вирішенням соціальних проблем. Тільки 3,55% рішень стосувалися проблематики промислових підприємств як таких, а найбільш проблематичною соціальною групою виявилися інваліди, - їм було «присвячено» 2,13% усіх рішень. Іншими словами, деполітизація діяльності не означає відмову від бюрократичних методів державного управління.

Уряд В.Януковича

Базовим правовим інструментом, що регулює політичну і господарську діяльність уряду, були постанови, - 90,51% всього обсягу прийнятих документів. У свою чергу, розпорядження видавалися в 9,49% зафіксованих випадках.

Основний напрямок діяльності Кабінету міністрів – налагодження роботи системи адміністративного контролю над системою державного й економічного управління, а також вирішення проблем у найбільш «проблемних» галузях народного господарства (у відсотках):

Агропромисловий комплекс	1,46
УПК	1,83
Вугільна промисловість	1,46
Державне управління	72,26
Економічне управління	5,11
Енергетика	3,65
Залізничний транспорт	6,93
Лісове господарство	0,73
Металургія	0,36
Нафтогазова промисловість	4,02
Соціальна політика	2,19

Таблиця 7 «Напрямки діяльності Уряду В.Януковича»

З наведеної таблиці можна зробити висновок, що КМУ В.Януковича був орієнтований на вирішення переважно загальнодержавних і загальноекономічних проблем. Значна увага також приділялася вирішенню енергетичних питань, що пов’язано з «іншим» баченням ПР стратегії розвитку цієї галузі. Разом з тим домінуюча частка рішень, орієнтованих на бюрократичну структуралізацію системи виконавчої влади демонструє, що уряд був орієнтований на формування власної моделі управління, тоді як економічні проблеми були відкинуті на другий план. Такий підхід, як видно, був пов’язаний із двома політичними обставинами. Перше – необхідністю структурної перебудови діяльності Кабінету міністрів, відповідно до принципів конституційної реформи. Друге – зміною пріоритетів діяльності самого КМУ. Якщо уряд Ю.Єханурова приділяв значну увагу реалізації соціальних програм, то уряд В.Януковича від них відмовився, хоча самі економічні пріоритети кардинальним чином переглянуті не були.

Що ж стосується суті прийнятих рішень, то пріоритети діяльності уряду концентрувалася на вирішенні кадрових питань і оптимізації роботи органів державної влади:

Введення додаткових посад у галузевих міністерствах і відомствах	3,65
ЖКХ-политика	0,36
Кадрові зміни в органах влади	79,35
Ліквідація держпідприємств і держфондів	0,36
Ліквідація наслідків природних катастроф	0,73
Лобі	1,1
Здійснення зовнішніх позик	0,73
Перерозподіл власності в сфері управління органами державної влади	1,1
Приватизаційні процеси	0,36
Прийняття економічних програм	2,75
Регулювання ринку зерна	0,36
Регулювання ринку нафтопродуктів	0,73
Соціальні виплати	0,73
Трансферна політика	0,73
Упорядкування роботи держструктур	6,6
Керування держвласністю	0,36

Таблиця 8 «Пріоритети діяльності Уряду В.Януковича»

При цьому під «Кадровими змінами в органах влади» розуміються зміна заступників міністрів у всіх міністерствах і відомствах, зміна керівників усіх департаментів і керувань у Секретаріаті КМУ, а також топ-менеджменту в державних і національних компаніях, у державних фондах. Під «перерозподілом власності в сфері керування органами державної влади» мається на увазі передача будинків, територій або компаній зі сфери управління одного відомства до іншого. Під «впорядкуванням роботи держструктур» розуміється введення нових і ліквідація старих посад у системі міністерств і відомств, а також їх нове функціональне наповнення, що відбулося за рахунок зміцнення виконавчої вертикалі «униз».

Таким чином, Кабінет міністрів в першу чергу ставить перед собою  вирішення таких задавдань (у відсотках):

Бюрократична структуралізація	7,5
Лобістська політика	1,15
Оптимізація державного управління економічними процесами	1,6
Оптимізація соціальної політики	2,3
Розробка концепцій політичного й економічного реформування	1,15
Реалізація галузевих економічних програм	2,3
Керування бюджетними процесами	1,15
Формування бюрократичної команди	82,85

Таблиця 9 «Завдання діяльності Уряду В.Януковича, які він ставив перед собою»

Кабінет міністрів, як видно з наведених таблиць, був орієнтований на конструювання власної моделі адміністративного управління. При цьому, на відміну від моделі, запропонованої А.Кінахом і Ю.Єхануровим, що опиралися на кадрові перестановки в профільних відомствах, у системі Секретаріату КМУ й у системі національних і державних компаній, модель В.Януковича опирається на перестановки в міністерствах при вибудовуванні чіткої вертикалі виконавчої влади. Адміністративне управління здійснюється переважно за рахунок залучення власного кадрового ресурсу при мінімізації інших напрямків діяльності. Інша відмінність від «професійних» урядів полягає в тому, що управління здійснюється за рахунок імітації економічних програм. Так, якщо перші два уряди тільки планували розробку «науково-обгрунтованих» економічних і профільних програм, то КМУ В.Януковича ці програми намагався реалізувати, причому автономно щодо кожної галузі, що не заперечувало бюрократично-адміністративного методу їхнього втілення. Третя особливість – відсутність зрозумілої соціальної політики і практично повна відмова від реалізації конкретних соціальних програм, що, як приклад в минулому продовжені або ініційовані урядом Ю.Єхануровим. Фактично В.Янукович як прем'єр-міністр створює видимість економічної «запакованості» своєї політики, що може застосовуватися до тієї або іншої ситуації. Причому реалізація галузевих програм продиктована не стільки розуміннями поточної внутрішньоекономічної кон’юктури, скільки розумінням лобіювання інтересів «своїх» галузей і реалізацією партійної програми.

Наступний момент, який необхідно підкреслити, - це те, що 67,53% усіх прийнятих рішень відносяться до політичної сфери, 29,2% - до економічної і, відповідно, 3,27% - до соціальної сфери. Дана обставина демонструє, що вирішення економічних проблем бачилося винятково через призму політичних методів, але не за рахунок економічних інструментів. Звідси випливає і та обставина, що 91,24% усіх рішень орієнтовані або на державну, або на економічну бюрократію, а також на держчиновників, що займаються вирішенням соціальних проблем. Крім цього, 2,2% мали загальноекономічний характер і не мали прямого впливу ні на аспекти політичної, ні економічної, ні соціальної діяльності. Тільки 1,83% із всього обсягу документів мали безпосереднє відношення до конкретних соціальних груп, серед яких виділяються студенти і шахтарі. Це означає, що половина всіх «соціальних» постанов носили регулятивно-бюрократичний характер і були орієнтовані на формалізацію системи управління галуззю в нових умовах.

Уряд Ю.Тимошенко

Базовим правовим інструментом, що регулює політичну і господарську діяльність уряду, були розпорядження, - 93,73% всього обсягу прийнятих документів. У свою чергу, постанови видавалися в 6,27% зафіксованих випадках. Дана обставина кардинальним чином відрізняється від правової методології інших трьох Кабінетів міністрів, що видавали переважно постанови.

Основний напрямок діяльності уряду – налагодження адміністративного контролю над системою державного й економічного управління, а також вирішення проблем у найбільш «проблемних» галузях народного господарства (у відсотках):

Вугільна поомисловість	0,98
Державне управління	78,41
Економічне управління	5,1
Енергетична галузь	0,98
Залізничий транспорт	2,55
Земля та будівництво	0,78
Зовнішня торгівля	0,2
Космічна галузь	0,2
Медицина	0,2
Наука	0,2
Нафтогазова галузь	3,92
Сільське господарство	1,76
Соціальна політика	4,32
Целюлозно-паперова галузь	0,2
Цукрова галузь	0,2

Таблиця 10 «Напрямки діяльності Уряду Ю.Тимошенко»

З наведеної таблиці можна зробити наступні висновки: по-перше, що уряд Ю.Тимошенко намагається в першу чергу вирішити ті політичні й економічні проблеми, які він вважає найбільш актуальними після зміни влади наприкінці минулого року. По-друге, він намагається максимально охопити «економічне поле» України, однак при цьому ствлячи акцент на формуванні власної моделі управління. Дана обставина пояснюється тим, що КМУ Ю.Тимошенко прийшов до влади після проведення дострокових виборів і перебування при владі уряду В.Януковича, який  до цього вибудував «під себе» власну адміністративну модель. Відповідно, ця модель повинна бути, відповідно до логіки нового КМУ, модернізована під нові вимоги.

Що ж стосується суті прийнятих рішень, то пріоритети діяльності уряду концентрувалася на вирішенні кадрових питань і оптимізації роботи органів державної влади, а також регулюванні приватизаційних процесів і оптимізації соціальної політики:

Бюджетний процес	0,36
Введення і ліквідація додаткових посад у галузевих міністерствах і відомствах	6,17
Державне регулювання економічних процесів	0,91
Зміна складу урядових комісій	0,18
Кадрові зміни в органах влади	74,81
Ліквідація держпідприємств	0,18
Ліквідація наслідків екологічних і техногенних катастроф	0,55
Перерозподіл власності в сфері управління органами державної влади	0,36
Перегляд підсумків приватизації	1,82
Прийняття економічних програм	0,55
Реалізація цільових галузевих програм	1,83
Регулювання держзакупівель	0,91
Регулювання приватизаційних процесів	2,45
Соціальна політика	2,37
Трансферна політика	0,73
Удосконалення роботи системи виконавчої влади	5,45
Екологічна політика	0,18
Експортно-імпортні операції	0,18

Таблиця 11 «Пріоритети діяльності Уряду Ю.Тимошенко»

Під «Кадровими змінами в органах влади» розуміються зміна заступників міністрів у всіх міністерствах і відомствах, зміна керівників усіх департаментів і управлінь у Секретаріаті КМУ, а також топ-менеджменту в державних і національних компаніях, у державних фондах. Під «перерозподілом власності в сфері управління органами державної влади» мається на увазі передача будинків, територій або компаній зі сфери управління одного відомства до іншого відомства. Під «удосконаленням роботи держструктур» розуміється визначення функціональних обов'язків міністерств і відомств, а також повноважень окремих чиновників у системі роботи Секретаріату КМУ.

Таким чином, Кабінет міністрів в першу чергу перед собою  ставить вирішення таких задавдань (у відсотках):

Бюрократична структуралізація	8,0
Оптимізація приватизаційних процесів	4,0
Оптимізація управління економічними процесами	3,8
Оптимізація соціальної політики	4,6
Правове оформлення діяльності КМУ	0,4
Реалізація галузевих економічних програм	2,0
Керування бюджетними процесами	1,0
Формування бюрократичної команди	75,2
Ліквідація наслідків екологічних і техногенних катастроф	0,6
Розробка концепцій економічного реформування	0,4

Таблиця 12 «Завдання діяльності Уряду Ю.Тимошенко, які він ставив перед собою»

З наведених  таблиць можна підсумувати, що КМУ Ю.Тимошенко при реалізації своєї діяльності вибрав тактику перегляду принципів соціальної й економічної політики, запропонованої попереднім урядом. Мова йде про відновлення практики фінансування і регулювання діяльності базових галузей економіки, поновленні соціальних програм і переформатуванні принципів державного управління економічними процесами. На відміну від уряду В.Януковича, в однаковому ступені використовувалися як механізми персонального кадрового контролю, так і механізми нового функціонального напрямку діяльності галузевих міністерств і відомств. Фактично мова йде про відмову від «старих» принципів державного й економічного управління, яким надається «інший» зміст уже на регулятивно-правовому рівні.

Однак при цьому КМУ Ю.Тимошенко була використана аналогічна ПР стратегія бюрократичної структуралізації, за якої кадровій чистці  піддався весь апарат виконавчої влади. У такому випадку логіка діяльності концентрувалася на іншому розумінні принципів діяльності уряду, чим та, котра була запропонована попередніми урядами.

Наступний момент, який необхідно підкреслити, те що урядом було прийнято 76,58% «політичних» рішень, «економічних» - 19,09%, а «соціальних», відповідно, - 4,33%. Відносно низький, у порівнянні з іншими урядами, відсоток прийняття політичних рішень пояснюється тим, що основний акцент був зроблений не стільки на «кадрових чистках», скільки на визначенні формату і пріоритетів своєї діяльності, а також функціональної та інструментальної складової діяльності підзвітних міністерств і відомств, перегляді принципів функціонування державних і національних компаній. Звідси і відносно низький «бюрократичний» показник – 87% за умови, що 9,4% прийнятих документів орієнтовані на вирішення економічних проблем у пріоритетних для КМУ галузях економіки.

Таким чином, діючий уряд намагається вибудувати свою модель політичного й економічного управління. Враховуючи такі фактори, як формальне перебування в коаліції з НУ-НС, а також початок боротьби за прийняття «свого», на відміну від президентського, проекту Закону про Кабінет міністрів, можна стверджувати, що логіка діяльності уряду Ю.Тимошенко базується на формуванні альтернативної теперішнім правовим вимогам системи влади. Тому конституційний конфлікт, який був закладений у грудні 2004 року, у даний час набуває зовсім інші форми, ніж конфлікт між В.Ющенко і В.Януковичем у 2006-2007 р. Якщо КМУ В.Януковича діяв виходячи з розуміння оптимізації бюрократичного адміністрування політичних і економічних інтересів, то КМУ Ю.Тимошенко – з розуміння ведення власної моделі політико-економічного управління поза залежністю від правових вимог діючого в країні законодавства.

Висновки

1. Діяльність всіх вітчизняних урядів ґрунтувалася на побудові власної моделі бюрократичного контролю над управлінням політичними та економічними процесами в Україні. Однак якщо «професійні» уряди, сформовані Президентом на основі представників ситуативної більшості, розуміли такий контроль тільки в межах проведеної ними кадрової політики, то коаліційні, у свою чергу, виходили з принципу адміністративного контролю на основі кадрових перестановок у міністерствах, відомствах, державних і національних компаніях. Варто підкреслити, що КМУ Ю.Тимошенко, на відміну від інших урядів, пропонує не тільки зміну кадрової, але і функціонально-інституціональної політики, що переглядає принципи функціонування органів державної влади.
2. Економічна діяльність «технічних» урядів ґрунтувалася переважно на вирішенні поточних економічних завдань без пропозиції проведення політичних, соціальних і економічних реформ. Разом із тим особливістю їхнього правління є імітація реформаторської діяльності, вираженої в бюрократичному ініціюванні створення різних програм і концепцій реформування. Подібні концепції, що претендують на державний рівень, побічно демонструють, що такі уряди не могли брати на себе відповідальність за проведену ними політику. Крім того, якщо брати до уваги економічний аспект діяльності, то він був зведений до оптимізації процесу адміністрування економічних процесів. Тобто обидва технічні уряди діяли адміністративно-командними методами без залучення економічних важелів управління поточною ситуацією в країні. У свою чергу,  вибудована КМУ В.Януковича адміністративна модель управління не передбачала зміну методів та інструментів фінансово-економічного управління, тому що орієнтувалася більше на стратегію політичного і персонально-бюрократичного контролю над економічними і промисловими ресурсами. В вою чергу,і логіка діяльності КМУ Ю.Тимошенко була орієнтована як на конструювання «паралельної» чинному законодавству політико-економічної моделі, так і на створення «своєї» моделі бюрократичного управління з урахуванням економічної і соціальної складової. Причому «соціальна» складова є пріоритетною стосовно економічної.
3. З огляду на вище сказане, можна стверджувати, що якщо «технічні» уряди були політично й економічно несамостійні, те коаліційні виходили з «внутрішнього» розуміння суті політичних і економічних процесів. Стійкість коаліційного уряду в цьому випадку гарантувалося двома факторами: стійкістю більшості, яка проявилася у відношенні КМУ В.Януковича, та неоднаковому розумінні правових норм, що регулюють їхню діяльність. Тому основна проблема теперішніх коаліційних урядів полягає у відсутності чітких правових норм, що регламентують і «внутрішній» компонент відносин у системі виконавчої влади, «зовнішній», який забезпечує стабільність взаємин між усіма політичними інституціями.

Інститут глобальних стратегій, 25 квітня 2008 року