«Ломка» политреформы

Политическая реформа как ключевая тема общественно-политических дискуссий в апреле вышла на качественно новый уровень.

Иллюстрацией чего стало публичное обсуждение депутатами основных положений реформы на прошедших парламентских слушаниях, подписание Меморандума четырех оппозиционных партий и послание Президента к Верховной Раде.

На основании этих дискуссий можно говорить о том, что субъектами, вступившими в диалог на данном этапе, являются две политические силы: с одной стороны, Президент, с другой – представители четырех оппозиционных политических сил (КПУ, СПУ, БЮТ, «Наша Украина»).

Причину дискуссионности, неоднозначности и критичности большей части предложенных Президентом конституционных изменений следует искать в изначальном разночтении направленностей реформаторских изменений и их конечной цели.

Целью политической реформы в президентском варианте является переход к парламентско-президентской республике, однако он подразумевает модель с сильными президентскими полномочиями. В то же время оппозиция рассматривает данную модель как парламентаризм европейского типа с сильным парламентом. И уже здесь заложено одно из базовых противоречий. По сути, речь идет об отсутствии консенсуса в том, готова ли Украина завершить этап постсоветского, ручного политического менеджеризма и вступить в качественно новый формат демократии европейского типа.

Сравнительная анатомия двух видений целей и технологий конституционных изменений позволит лучше рассмотреть точки соприкосновения и узлы непересечения по основным позициям политреформы, а также помочь сформулировать возможный вариант изменений.

Позиции основных политических игроков.

Парламентские слушания зафиксировали, что фракции большинства поддерживают основные предложения в президентском плане политреформы, а критические замечания касались в основном положения о введения двухпалатности. В то же время четыре оппозиционные фракции высказали существенные аргументы «против». Эти аргументы сформулировал лидер фракции СПУ Александр Мороз, препарировав двухпалатность и вычленив ее как инструмент, который поможет Президенту сохранить более сильные позиции в новом институциональном балансе. Взяв на себя роль публичного оппонента Президента, Мороз (именно основные позиции выступления лидера социалистов легли в основу Меморандума) тем самым косвенно помог Ющенко остаться «над» дискуссией по политреформе, что для последнего выгодно, учитывая президентскую перспективу.

Анализ позиций.

Среди основных положений политической реформы, предложенных Президентом и вызвавших наибольшую критику, можно выделить три направления:

- определение и закрепление статуса парламентского большинства;

- введение двухпалатности;

- переход к одновременным выборам во все органы власти.

Позиции оппозиционной четверки по вышеизложенным положениям следующие:

- создание в парламенте по результатам выборов правительственной коалиции;

- сохранение однопалатности;

- сохранение существующих сроков проведения выборов во все органы власти.

Разночтения в вопросе парламентского большинства строятся на различном видении технологий структуризации парламента и инструментария формирования правительства. Президент предлагает более технологичный подход к парламентскому большинству как постоянно действующему органу в структуре парламента, статус которого к тому же закрепляется в Конституции, отдельном законе и законе о регламенте (ст. 83 проекта закона). В своем Меморандуме оппозиционная четверка настаивает на программно-идеологической формулировке парламентского большинства как объединяющей депутатов правительственной коалиции, которая создается по результатам выборов на основе предвыборных программ. Другими словами, речь идет о правительстве идейно-программного большинства, и, соответственно, о партийно-идеологической ответственности Кабмина. Насколько реальна подобная конфигурация большинства в случае перехода к выборам по пропорциональному закону, учитывая, что парламентские коалиции строятся не на основании программ, а по рациональным критериям, - этот вопрос остается открытым.

Двухпалатность рассматривается в президентском проекте как инструментарий расширения ответственности парламента (чаще понимаемой как ответственность перед исполнительной властью), при этом вопросы легитимности представительства, баланса парламентских полномочий и ответственности оказались не согласованными. В вопросе обоснованности введения верхней палаты требуется корректное решение, по крайней мере, двух вопросов: (1) каков способ формирования Палаты Регионов – чьи интересы территорий или граждан призвана она репрезентировать; (2) решение вопроса о контенте полномочий верхней палаты в институциональных рамках распределения власти в треугольнике парламент-президент-правительство в условиях парламентско-президентской республики.

Историко-политическая природа вторых (или верхних) палат изначально включает в себя либо федеративное представительство (как, например, в США), либо сословную репрезентацию (как, например, Британия). Поэтому очень важен источник легитимного формирования второй палаты. В президентском проекте отсутствует четкое представление об избрании Палаты Регионов, однако, если изначально закладывается формирование верхней палаты как палаты регионального представительства, а не гражданского, то ее полномочия в таком случае являются завышенными. Опыт функционирования верхних палат показывает следующую зависимость между источником формирования и содержанием полномочий: чаще всего региональный источник формирования верхней палаты в унитарных режимах делает ее номинальной, оставляя за нижней право реализации парламентской демократии. В этом случае говорят об однопалатной демократии, как, например, во Франции.

Предлагаемая схема распределения полномочий между верхней и нижней палатой дает весомые прерогативы Палате Регионов. В таком случае функциональная нагрузка Верхней палаты выходит далеко за рамки представительства регионов. Президент с помощью второй палаты пытается выстроить рамки стабильного и гарантийного парламентаризма путем введения нового институционального игрока, миссия которого нейтрализовать конфликтогенную зону между Президентом и ВРУ. Отсюда и расширенное право законодательной политики – законы, принятые Государственным Собранием, должны быть одобрены Палатой Регионов, и право принятия решений по силовым министерствам и Вооруженным силам, о назначении глав НБУ, Счетной палаты, избрания судей и формирования половины состава Конституционного Суда, и даже возможность рассмотреть вопрос об ответственности правительства и принятии резолюции о недоверии. Очевидно, что ВРУ в состоянии выступить корпоративным институциональном игроком и не допустить появления более мощного старшего собрата. Потому данная инициатива Президента, а об этом уже заявил и сам Кучма, перспектива более позднего этапа политреформирования.

Еще одно положение, вызвавшее много критики – об одновременном проведении выборов в органы власти всех уровней. Установившийся в Украине своеобразный избирательный цикл – парламентские, а затем президентские выборы, - стал также логическим основанием не только тактики и стратегии политических сил, но и курса политического управления. Ломка утверждающейся традиции, по мнению ее сторонников, является оправданной с позиции экономической выгоды. Однако с точки зрения политической выгоды – именно парламентская площадка является местом возмужания потенциальных лидеров общенационального масштаба. Кроме этого, сосуществование надпартийного президента и партийного парламента логично в рамках определенного временного локуса в избирательном цикле, что также лаконичного вписывается в рамки парламентско-президентского режима.

Glavred.info, 22.04.03