Україні не потрібна «палата регіональних лордів»

Якщо під час політреформи в нас буде запроваджено палату регіонів, то легітимізується роль регіональних еліт, які часто формуються не за демократичними, а за адміністративними принципами.

Дискусія у ЗМІ авторитетних політиків, політологів і просто зацікавлених громадян показала, що є серйозні аргументи як за, так і проти введення другої палати. Втім, це обговорення має дещо академічний характер, коли наводяться приклади європейського досвіду. Або профілюючий, коли точка зору на доцільність запровадження верхньої палати з тими повноваженнями, які запропоновано в президентському законопроекті, залежить від того, чи відповідають вони політичним інтересам тієї чи іншої партії або групи впливових політичних гравців.

Але суть питання не в наявності чи відсутності другої палати, а в її повноваженнях. Формально двопалатний парламент Великої Британії, двопалатні демократії континентальної Європи — Франції, Італії, Австрії (верхня палата там формується за територіальним принципом представництва) політологія розглядає як однопалатні, оскільки нижня палата має ширші конституційні повноваження і право відмінити рішення верхньої. І в Німеччині політику в країні визначає саме нижня палата — бундестаг, в якому формується уряд. Саме повноваження нижньої палати характеризують цю країну як парламентську республіку. А верхня палата розглядає не загальнонаціональні питання, а питання, пов’язані з інтересами федеральних земель.

Верхні палати, повноваження яких перевищують повноваження нижніх, характерні саме для президентських республік з федеративним державним устроєм. Наприклад, американський сенат має набагато більше повноважень, ніж палата представників. У Росії верхня палата теж мала широкі повноваження, але модель розвитку країни, яку розробив президент Володимир Путін, передбачає зменшення ролі регіональних еліт.

Окреме питання — як обирати верхню палату. Найголовніший момент, на мою думку, який не обговорюється в нинішній конституційній дискусії, — це те, що ми переживаємо період пост-радянської трансформації. На столичному рівні процес демократизації було зрушено з місця. Тут сформовані демократичні інститути, парламент. Проте багато владних механізмів залишаються рудиментарно-радянськими, зі столичного рівня вони «іммігрували» на рівень регіонів, де і виявляються повною мірою. Адміністративна вертикаль і авторитарні вади збереглися в коридорах регіональної влади. Мінімальним є рівень розвитку громадянського суспільства в усіх областях України. Тому ми бачимо всесилля регіональних еліт, слабку прозорість їхніх дій, зародковий стан місцевого самоврядування.

Формуванням верхньої палати ми лише легалізуємо цю пострадянську рудиментарність. Крім того, роль другої палати багато в чому заблокує потенціал нижньої не тільки щодо законотворення, а й імпульсів демократизації, переходу на рівень політично-партійної відповідальності тощо. Тому друга палата в умовах посткомуністичної трансформації — це, по суті, виведення на столичний рівень, на центральний політичний майданчик представників авторитарності пострадянського зразка, адміністративних механізмів влади і впливу. Це легітимізує той тип регіональних еліт, які виникли в Україні в роки посткомуністичної трансформації і політичний час яких вже добігає кінця. Інтереси територій можна захищати і через класичні партійні механізми формування нижньої палати. Важливо також враховувати, що ці інтереси не обов’язково мають бути представлені на загальнонаціональному рівні. Потрібно розвивати місцеве самоврядування, яке згідно з європейською політичною практикою є найкращим захисником інтересів територіальних громад. Саме з місцевого самоврядування починається демократична держава. Тому з урахуванням особливостей організаційного дизайну парламентської демократії не обов’язково створювати «палату регіональних лордів».

І наостанок кілька зауважень концептуального плану щодо суто політологічної теми «конституційного інженірингу». При проведенні соціальних і особливо політичних реформ іноді буває необхідним так званий сліпий підхід, коли політичні сили не знають достеменно, до яких наслідків призведуть інституційні зміни. Ще в часи, коли писалися перші конституційні документи, часто використовувалися так звані процедури раціонального невідання, коли основні конституційні гравці й актори конституційних змін не можуть точно визначити свої бонуси, дивіденди або втрати від інституційних нововведень.

Інакше виникає спокуса використовувати політичні зміни на свою користь, у своїх політичних інтересах, які не збігаються з загальнонаціональними, суспільними інтересами. Парадокс у тому, що, не знаючи своїх бонусів та страхуючись від можливих політичних поразок, «конституційні інженери» будуть опікуватися довгостроковими національними інтересами, пошуком справедливих правил політичної гри, щоб сформувати конституцію, яка б збалансовувала інститути влади, відображала інтереси всіх громадян, а не тільки певних політичних груп.

Реформа має шанс на комплексну реалізацію, коли є міжелітний консенсус щодо лідерства, напрямів розвитку держави, за наявності ціннісного базового консенсусу. Оскільки політична еліта і основні впливові гравці складають кілька конкуруючих центрів впливу, які конституційні зміни розглядають перш за все як інституційний ресурс, що має забезпечити виграшні позиції в політичній конкуренції, політичній реформі буде дуже важко пройти через «павутиння» різноманітних інтересів еліт та груп українського політикуму.