Об институте Аналитика Мониторинг Блоги
   
10.11.2003, 15:44


«Затянувшаяся колонизация», или проблема «центр-регионы» в постсоветской трансформации в Украине.


  Взаимоотношения центра и регионов, региональных и столичных элит, конфликты и напряжения внутри региональных элит (между назначаемыми из центра и избираемыми местными элитами) - захватывающий и, безусловно, поучительный сюжет украинской независимости, определяющий центральные темы украинской политики первого демократического десятилетия. И если все более признанным становится факт, что современные демократии модифицируются в сторону "вертикальной демократии элит", а консолидация демократических режимов происходит через механизм "сообщества элит", то в еще большей степени это характерно для посткоммунистических государств, где преобладают патрон-клиентские связи, "этикеточная" партийность и регионально-политическая кланизация.

Для Украины подобная - почти-теоретическая - картина весьма характерна. Возможно, что именно в этих длительных и упорных тенденциях - ключ к специфике украинской политики 90-ых годов и начала первой декады XXI века. Двигаясь в соответствии с этими ориентирами сделаем небольшой исторический экскурс.

Покорения Киева, или Великие переселения Регионов

При распаде Советского Союза в Украине не было полноценного "центра" (власти), он только начинал формироваться. Фактически Украина не имела ни центрального правительства, ни центральных элит, ни эффективных демократических институтов, ни демократических акторов (партий, гражданских движений, неправительственных организаций), которые были бы консолидированы, генерировали общую национальную политику и стали бы надежным фундаментом демократического политического режима. Показательным парадоксом было то, что "вакуум центра" и сильных центральных элит сочетался с сохранившимся административно-командным механизмом и различными вертикалями власти советского и полусоветского типа, весомыми властными полномочиями центральных органов власти.

В ходе обретения независимости и демократизации, центр (власть, госаппарат, правительство) формировались и пополнялись за счет "миграций" из регионов множества политических групп, акторов, персон, лидеров и т.д. Можно насчитать несколько волн региональных "кадровых приливов", которые к концу 90-ых годов «намыли» кадровый набор украинского правящего класса.

Первая волна - это освоение столичного властного центра, прежде всего, парламентского, представителями национально-демократических сил западного региона Украины. На базе подобного рода миграций и "смешанных браков" со столичной постноменклатурой сформировалась первая неформальная и неманифестируемая коалиция национал-демократов и посткоммунистической номенклатуры, в тех или иных вариантах и "остаточных" модификациях просуществовавшая до конца 90-ых годов.

Вторая волна была связана с недовольством элит ряда "ресурсных регионов" (прежде всего, восточноукраинских) своим представительством и влиянием во властных структурах и перекосами, на их взгляд, в сторону "национализма" во время президентства Леонида Кравчука в 1991-93 гг. Под напором так называемого восточноукраинского директорского лобби (очень влиятельного в начале и середине 90-ых) в большую украинскую политику вошла большая когорта "днепропетровцев" - Леонид Кучма, ставший в октябре 1992 г. премьер-министром, а в 1994 г. избранный президентом Украины, будущий (1997-99 гг.) премьер-министр Валерий Пустовойтенко, Турчинов, Чайка и ряд других ныне известных политиков. Фактически тогда начался отсчет схваток влиятельных и ресурсных региональных групп за административные и политэкономические возможности "центра".

В 1993 году - первый взлет донецкой региональной группы. На волне шахтерских забастовок, угрожая нелояльностью центру и тогдашнему президенту Кравчуку, "донецко-шахтерское" лобби провело на должность и.о. премьер-министра своего суперлоббиста - Ефима Звягильского. После избрания президентом Леонида Кучмы и назначения премьер-министром Павла Лазаренко началась вторая "днепропетровская колонизация" центра (Юлия Тимошенко, Сергей Тигипко, Виктор Пинчук и т.д.).

Кадровый вакуум способствовал формированию нового типа элиты - людей "большого скачка", совершивших головокружительную карьеру. На центральной политической сцене появилось много ярких и одиозных представителей политики и бизнеса - выходцев из регионов, сделавших головокружительную экономическую и политическую карьеру.

К концу 90-ых центр (власти) - исполнительной, законодательной, а также украинский политический класс был, в основном, сформирован на базе нескольких больших кадровых миграций и ротаций бизнес- и политической элит ресурсных регионов и секторов.

Парламентские - 1998 г. и президентские выборы 1999 г. завершили процесс оформления нынешнего политического режима и институтов властного центра. Принятием ряда законов в правовых нормах и организационных формах были закреплены и оформлены специфические взаимоотношения между центром и регионами. Очевидно, последней региональной кадровой волной, структурирующей доступ к структурам исполнительной и законодательной власти является успех т. н. Донецкой группы на последних парламентских выборах, создавшей в новом парламенте две влиятельные и многочисленные фракции и проведшей на пост премьер-министра своего лидера.

Украина как «государство-регионы»

В   этой   краткой   исторической   ретроспекции   важны   моменты,   открывающие   путь   для понимания качественных особенностей нынешней украинской политики и роль в ней элит ресурсных регионов, выступающих в качестве ведущих носителей элитных и политэкономических интересов.

Во-первых, "Центр" как центр властной централизации, государственной администрации и регулятор экономических преобразований, формировался в скоростном режиме на основе влияния региональных групп, лобби, кадров, приоритетов и т.д. Это может показаться броским парадоксом, но именно слабый и неконсолидированный центр был "колонизирован" бизнесовыми, промышленными и административными элитами ресурсных секторов и регионов. И затем, уже по завершении оформления постсоветского политрежима, пробилась обратная тенденция - "колонизации" территорий и институтов территориального самоуправления со стороны "укрепившегося регионами" нового административного центра. Решающую роль в этом "историческом переселении" играли региональные квазиполитические образования и регионально-локальные сообщества элит, на основе "эффектов замыкания" территориальных, земляческих, общих финансовых и бизнесовых, политико-лоббистских и т.п. предпочтений и интересов.

Во-вторых, это, а также ряд других характерных явлений, дает основания говорить об особой роли ресурсных групп и элит в структуре украинского политического класса. Региональные кланы и группы, бизнес-элиты замещают место и функции политических партий, выступают их субститутом - проводя ротацию кадрового состава исполнительных и законодательных элит, выдвигая свои программы финансово-экономического развития, оказывая влияние и на внешнюю политику страны, выставляя на высший должностной кастинг своих "лучших и достойных" представителей (у наиболее влиятельных региональных групп есть свой резерв на должность премьера, спикера, президента).

Несмотря на более чем сотню политических партий в стране, наличие фракций в парламенте (которые к тому же в новой Верховной Раде стали приобретать четко выраженные земляческие, региональные формы), именно сформированный на базе ресурсных регионов и секторов альянс центральных и региональных элит составляет ядро украинской элиты, вытеснив чисто партийных активистов и лидеров на периферию элитной структуры. Возможно, что лишь с усилением так называемой столичной группы на базе С ДНУ (о), которая не привязана к одному из регионов, а пытается работать в общенациональном административном и партийно-идеологическом формате ("партийно-административный сценарий"), а также в связи с переходом к парламентско-президентской республике ("демократический сценарий") - роль ресурсных кланов и региональных элит, как неполитических или, точнее, предполитических акторов, будет снижаться, уступая место публичным и общенациональным политическим агентам.

В-третьих, исходя из этой специфической роли регионов и региональных элит, сделаем предположение, согласно которому украинское государство пока не вышло на уровень государства-нации с соответствующим типом политики. Используя терминологический ряд: "государство-система", "государство-империя", "государство-нация", "несостоявшееся государство" и т.д., этот тип государственности можно определить как "государство-регионы", где взаимоотношения центра и ключевых регионов выполняют системообразующую функцию не столько с точки зрения территориального единства нации, но, прежде всего, под углом зрения способов организации системы власти и правящего режима. Государства-регионы от государств-наций отличаются прежде всего тем, что здесь сильны зависимости как центра, так и органов местного самоуправления от региональных  элит. Кроме того, здесь можно обнаружить взаимную конвертацию ресурсов и политического влияния между региональным центром и властным центром (в котором сильны позиции региональных агентов влияния). Наконец, территориальный базис государства складывается не на единой общекультурной и общеполитической платформе, но исходя из административных давлений и региональных контрдавлений, из конкретного соотношения силы и влиятельности региональных центров и групп, из суммы региональных идентичностей и местных патриотизмов. Последние, в свою очередь, активно культивируются региональными элитами для укрепления автономной - внутри (а часто и вопреки) административной вертикали - легитимности, и укрепления позиций в торге с центром.

Только сейчас в ненадежной кризисной реальности, в выходе на авансцену новых постпереходных элит, мыслящих общенациональными и партийно-идеологическими категориями и приобретших мандат доверия избирателей на выборах 2002 года, формируется Украина как политическая нация. И только тогда она завершит свое политическое становление, когда в Украине утвердятся и укоренятся институты представительной демократии с организационно сильными и идеологически-ориентированными партиями, неправительственными и гражданскими общественными организациями и объединениями, с сильным неправительственным сектором, с независимыми и свободными СМИ и справедливой судебной системой.

Две вертикали-опоры режима

В-четвертых, ярко выраженный лоббистский тип политики. Здесь, как некогда говорили советские диссиденты-перестроечники, - "иного не дано", учитывая существование двух вертикалей-опор постсоветского политического режима. Первая - это президентская, административно-силовая вертикаль, на вершине которой находится президент. Эту вертикаль составляют президентские назначенцы - главы областных и районных администраций, административно-контрольные и силовые структуры, с помощью которых обеспечивается административный, кадровый и силовой контроль над регионами, местным самоуправлением, территориальными общинами и т.д.

Из этого вытекает:

1)    значительно     ограничиваются    реальные    полномочия     местного     самоуправления,

2) безусловное доминирование назначаемых из центра региональных администраторов, которые в альянсе с местными силовиками, назначенными центром, имеют контроль над ресурсами, влиянием и властью и занимают доминирующие позиции по отношению к выборным местным элитам. В ряде регионов на базе подобного безусловного доминирования получили развитие такие явления как региональный патронизм, квазипатриотизм и региональный папизм (региональные лидеры - "папы" региональных "ресурсных сообществ").

Консолидируя региональные верхи с помощью административных и финансовых ресурсов ряд региональных группировок и лидеров, внешне демонстрируя верноподданичество центру, тем не менее, манипулируют своей лояльностью, что особенно рентабельно в условиях кризиса власти, кризиса центральных элит, в предвыборных кампаниях и т.д. В обмен на лояльность они получают бюджетные и налоговые льготы и преференции, кадровые уступки, продвижение своих кадров в органы власти, как местной так и центральной. Обозначаемая политологами как "административный капитализм силовой ренты", эта политико-экономическая модель очень важна для понимания лоббистской, клиентеллистской и полукоррумпированной политики в Украине.

Вторая вертикаль, на которую "навинчены" политэкономимические и внутриэлитные взаимоотношения, - финансово-бюджетная и налоговая. Кризисная и трансформирующаяся постсоветская экономика до сих пор в большей своей части завязана на привилегированном доступу к распределению государственных ресурсов, бюджетных средств, на поиске рент и уходе от налогообложения. Присущий постсоветскому капитализму "бюджетный социализм" - перевернутая бюджетная и налоговая пирамида в пользу центральной власти и низкой финансовой автономии территорий местного самоуправления, стимулируют и соответствующие стратегии региональных элит.

Лояльность к вертикали - в обмен на дополнительные дотации, эксклюзивный доступ к "вершинам" президентской вертикали и лоббизм в центральных исполшггельных и представительных органах власти, выбивание дополнительных льгот, преференций, особых условий для бизнес-деятельности, создание политических проектов, нацеленных на поиск рент, влияния и дополнительных аргументов в "торговле лояльностью" с центром. Дополнительным импульсом этим процессам стал конъюнктурный рост украинской экономики в 2001-02 годах и появление так называемых "регионов роста", а точнее "регионов-рент". Региональные элиты "регионов-рент" за счет экспортных доходов вложили средства в укрепление собственных бизнес и политических позиций, поддержку лояльности со стороны населения регионов и в ряд партийных проектов на парламентских выборах 2002 года.

Региональная палата парламента - не выход

Все это провоцирует региональную неравномерность, внутриэлитные войны за ресурсы, редуцирует политический процесс к ресурсным коалициям и оппозициям, вместо того, чтобы, укрепляя демократические институты представительной демократии генерировать общенациональные стратегии развития. Кризис переходных постсоветских элит "ресурсно-перераспределительного" типа и политического режима, основанного на присвоении рент в силу региональных и секторальных ресурсных монополий ставит вопрос об административно-территориальной реформе, об оптимальном региональном представительстве, о налоговой и межбюджетной реформах, которые бы значительно усилили автономию институтов местного самоуправления и низовых форм демократии.

Развязка накопившихся проблем во взаимоотношениях центра и регионов не в пресловутых предложениях о создании региональной палаты парламента или выборности областных губернаторов. "Осевое" и стратегическое решение - в глубокой демократической реформе, имеющей сдвоенную задачу: смену политического режима и политики "ресурсного" типа через формирование парламентского кабинета и представительного правительства, укрепление институтов партийной демократии и выход на решающие позиции публичных политических акторов. В региональном же измерении - это приоритет задачам муниципального развития и придания реальных властных полномочий институтам местной демократии и местным выборным элитам.

  ДНК                                                              

     




Предыдущие материалы из раздела
Иран вне санкций: как изменится глобальная игра
05.04.2015, 17:05
В четверг на мировом энергетическом рынке произошла своего рода революция, последствия которой будут проявляться не один год, и не только в сфере ...
Шантаж Яценюка
07.07.2014, 13:30
Политолог Вадим Карасев раскрывает сложные отношения между правительством и Верховной Радой. — Почему между Кабинетом министров и парламентом ...
На ближайших выборах Порошенко и Ляшко могут поделить избирателей между собой, – Карасев
02.07.2014, 13:08
Основной вопрос сегодняшней политической повестки – это способ разрешения конфликта на востоке. Об этом заявил директор Института глобальных ...
Російська імперія доживає своє – Карасьов
02.07.2014, 13:05
Гості «Вашої Свободи»: Вадим Карасьов, директор Інституту глобальних стратегій; Леся Яхно, директор Інституту національної стратегії ...
В Донецке прошли первые переговоры официальных представителей Украины, России, ОБСЕ и лидеров ополченцев
24.06.2014, 12:39
На переговоры в здание донецкой облгосадминистрации, по сообщению «РИА Новости», прибыли посол России в Киеве Михаил Зурабов, спецпредставитель ...
Экспертный совет: Когда пройдут парламентские выборы?
23.06.2014, 13:16
Директор Института глобальных стратегий Вадим Карасев называет равными шансы того, что перевыборы в ВР пройдут осенью этого года или весной будущего: ...
Аналитика
 Архив