Об институте Аналитика Мониторинг Блоги
   
09.07.2003, 18:54


«Реформістський лабіринт»


За останній місяць у вищому ешелоні влади відбулися суттєві зміни — починаючи з відміни інституту держсекретарів, призначення нових заступників керівників міністерств і держкомітетів і закінчуючи звільненням міністра екології Василя Шевчука. Про причини та наслідки цих кадрових перестановок для українського політикуму розмірковує політолог Вадим КАРАСЬОВ, директор Інституту глобальних стратегій.

— Вадиме Юрійовичу! У чому, на ваш погляд, сенс «ротацій» державних чиновників?

— «Ротації», «мутації», «трансформації» і т.п. керівних кадрів у структурах виконавчої влади викликані насамперед підвищенням одних і падінням інших політеліт, лояльних Президентові. А також відповідними реконфігураціями у великому пропрезидентському «владному пулі».

Зокрема, останнім часом очевидним є підвищення як тіньового, кулуарного впливу, так і рейтингового зростання донецької фінансово-політичної групи, певного союзництва її з «Трудовою Україною». Група СДПУ(о) поки що утримується на своїх фінансових, політичних, адміністративних позиціях. Але найголовнішою тенденцією цього внутрішньовидового «дарвінізму» виконавчої влади є відновлення сильних автономних позицій Президента та його найближчого кола відносно всіх політичних сил — як опозиційних, так і лояльних.

— Ви маєте на увазі адміністрацію?

— Ні, це більш вузьке поняття. У це коло входять люди, не пов’язані з жодним політугрупованням і віддані особисто главі держави. Ідучи на коаліційний експеримент у жовтні минулого року, маючи ослаблені внутрішньо- та зовнішньополітичні позиції (кульмінація опозиційного руху, «кольчужного» скандалу), Леонід Кучма потребував міцної політичної бази та партнерів, яких йому могли надати лише фінансово-політичні групи, публічним фасадом яких є політпартії парламентської більшості — Партія регіонів, СДПУ(о), «Трудова Україна».

 Президент розраховував, по-перше, створити міцну опору для того, щоб утримати рівновагу між владою та опозицією. Тому що опозиція ставила питання зміни режиму, маючи на увазі дострокову відставку Президента. Спочатку він робив ставку на команду СДПУ(о), але в листопаді вийшов на ширший формат свого політичного базису. Це дозволяло главі держави маневрувати між різноманітними владними групами. Однак він був міцно прив’язаний до кожної з них, мав певні зобов’язання, які враховував під час «розрулювання» загальної кризи влади. Це було важливим під час створення так званого коаліційного, а точніше квотного уряду.

По-друге, глава держави, створюючи квазікоаліційний уряд, мав на меті заякорити виконавчу владу на основні політичні групи, які могли б утворити баланс. Тому вся система виконавчої і в цілому президентської влади була розмежована на різні групи впливу для того, щоб вона вийшла на компромісний режим свого функціонування. Так, есдекам було «віддано» Адміністрацію Президента, донецьким — Кабмін; НБУ та низку держкомітетів «Трудовій Україні», фіскальні органи — позапартійним лояльним до Президента силам, які в той час ще були не в змозі створити базис президентської автономії.

По-третє, в Президента було прагнення зв’язати всю державну адміністрацію з партійними компетентностями, експертний ресурс професійної бюрократії з публічним ресурсом фракцій більшості.

За останні півроку ситуація і в Україні, і в світі радикально змінилася. Різко посилилася політична автономія і вплив Президента, насамперед на лояльні еліти. Він поновив своє реноме, повернув реальний вплив самостійного і домінуючого політгравця. Понад те, йому вдалося створити власний «владний офшор» для того, щоб вийти з-під впливу різних угруповань, які намагаються нав’язувати Президентові свою гру.

Зараз глава держави зацікавлений у перегрупуванні в середині виконавчої влади, створенні стабільних опорних майданчиків для того, щоб у разі успішного збігу обставин наполягати на своєму варіанті проведення політреформи, а не виявитися заручником компромісу політичних сил, які своє майбутнє планують вже на «посткучмівську» політичну епоху. Останні, але, безумовно, не остаточні, зміни у системі виконавчої влади пов’язані саме з цим.

— Чи раціональним було рішення про відміну інституту держсекретарів?

— Коли впроваджувався інститут держсекретарів, влада апелювала до європейської практики. Дійсно, там є чітке розмежування політичного та адміністративного начал у системі виконавчої влади. Міністри — це як правило політики тих партій, які перебувають при владі за результатами парламентських виборів, а держ­секретарі — незмінні фігури, фахівці, професійні адміністратори-бюрократи, які не належать до жодної партії і функція яких полягає у виконанні не політичних, а саме управлінських функцій міністерств.

При формуванні Кабінету Міністрів Кінаха у травні 2001 року для президентської адміністрації було важливим не допустити опанування «міністерських територій» тими чи іншими політпартіями, тому держсекретарі мали стати своєрідною противагою «міністрам-коаліціоністам».

В Європі такі посади вводяться не указами Президента, а через складну систему конкурсів, іспитів, яка передбачає доступ до адміністративних постів за заслугами — мерітократію. В Україні ж держсекретарів почали лобіювати ті політичні партії, які не втамували свої апетити під час розподілу міністерських портфелів. І замість розподілу функцій політичного та адміністративного менеджменту ми отримали банальне політкорпоративне двовладдя в міністерствах — міністр належить до однієї політсили, а держсекретар — до іншої — конкуруючої і т.д. Конкуренцію між ними може зняти лише Президент. Ось чому реалізація ідеї інституту держсекретарів у 2001-2003 роках не відповідала європейській практиці і завданням консолідації й підвищення ефективності виконавчої влади.

Тому відмова від цього експерименту сьогодні, мабуть, є раціональним рішенням. У цьому вбачається і політичний сенс, пов’язаний з конкретною ситуацією в країні. Є версії, що це — апаратний маневр проти зростаючого впливу Прем’єр-міністра. Є протилежні припущення, що, мовляв, це вигідно саме Януковичу і «донецькій політичній силі». Так чи інакше, «кадрова зачистка» свідчить про складні маневри всередині президентської і виконавчої влади, які пов’язані як із перебігом політреформ, так і з наближенням президентських виборів.

— Нещодавно було порушено політичні домовленості про узгодження рішень щодо прийняття та звільнення міністрів. Наскільки справедливим є твердження, що коаліційний уряд фактично припинив своє існування?

— Президент діяв за конституційною нормою: парламент затверджує більшістю голосів прем’єр-міністра, але Президент може в будь-який момент звільнити прем’єра без узгодження з парламентом.

Інша справа, що в коаліційній угоді, підписаній у листопаді 2002 року, питання так не ставилося. І зараз постає проблема заповнення тієї квоти, яку мала фракція, на висування іншого кандидата на цю посаду. Байдуже, чи буде ця квота заповнена НДП чи іншою партією. По суті, ситуація у черговий раз свідчить про квазікоаліційність уряду і, тим більше, про політико-правову невнормованість формування урядових коаліцій.

Не можна сказати, що коаліційний уряд припинив своє існування. Його в Україні ще не було. Якби в нас був реальний коаліційний уряд, сформований партіями за результатами виборів, то відставка одного з міністрів автоматично призвела б до розпаду більшості, яка підтримує Кабмін у парламенті. Таким чином виникла би потреба у формуванні нового уряду або у розпуску парламенту і призначенні нових виборів до законодавчого органу.

Наш уряд, як і ВР, не працює за схемою більшість — меншість, за винятком деяких випадків. Насправді, починаючи з бюджетної угоди у грудні 2002 року, Кабмін працює з усіма парламентськими фракціями, балансуючи між правими та лівими, між «своїми» і «чужими», тобто з усіма депутатами, які ситуативно підтримують окремі урядові рішення.

— Чому ж уряд не ризикує працювати лише з більшістю?

— Уряд працює переважно з депутатською масою, з Верховною Радою як унітарним функціональним агентом, а не з більшістю як інституційною платформою парламентсько-кабінетної системи. У нього немає впевненості в тому, що фракції більшості будуть його підтримувати. Для виживання Кабмін вимушений працювати з усіма представниками нашої політичної «флори та фауни». Коаліція у нас збирається випадково (це в політології називається «законодавча коаліція»), під певний закон, який має прийняти Верховна Рада.

До того ж коаліційна більшість та президентська система слабо корелюють між собою. Тому що «коаліціонери» вимушені орієнтуватися на різні центри впливу — КМ, АП, Президента та інші. Наш президентсько-парламентський режим не сприяє тому, щоби більшість була стабільною, сконцентрованою, політично відповідальною тощо.

— Як вплинуть перестановки у виконавчій владі на проходження законопроектів з політреформи в парламенті? Чи реальною є її реалізація до виборів?

— Якщо виходити з того, що багато змін у виконавчій владі ініціюються новим автономним президентським владним центром, вони спрямовані на те, щоб створити стабільну, нефрагментовану владу, здатну завершити політреформу в тому варіанті, який прийнятний для Президента. Кучма не впевнений у тому, що партії більшості грають у командну гру і на загальний результат, а не намагаються просто отримати допінг на політичне існування завдяки змінам у політичній системі.

Фрагментація як самої влади, так і опозиції, система «перехресних» інтересів з приводу свого політичного майбутнього, відступ від низки позицій політреформи у деяких провладних і опозиційних сил, розходження у баченні своїх перспектив серед союзників по більшості і партнерів по владі говорить про те, що дуже важко буде знайти компромісний варіант політреформи, який би набрав 300 голосів у парламенті. Поки що лише мінімальні, несуттєві узгодженості, які не «тягнуть» на політреформу, влаштовують усі політсили.

У цьому сенсі реформа вже демонструє парадоксальний результат. Інтереси частини провладних сил збігаються з інтересами опозиційних. Наприклад, СДПУ(о) — з КПУ, СПУ, Партії регіонів — з «Нашою Україною», БЮТ. Тому, вийшовши на стадію локальної кульмінації, реформатори помітили, що разом зі своїми проектами опинилися в лабіринті. З цього приводу в мене подвійне враження. З одного боку, здається, що ніхто не знає де вихід. А з іншого — що дехто цілеспрямовано завів сюди нашу політеліту. Принаймні безумовно, «реформістський лабіринт» — це фігура, яка блокує перехід політичної гри навколо реформи в ефектний ендшпіль.

Розмову вела Ірина ШКОНДА

 




Предыдущие материалы из раздела
Развод по-украински
18.07.2006, 19:08
Последние события в Киеве из Москвы представляются неким хаосом. Может быть, потому, что в России их некому пока адекватно описывать. Даже по недавно ...
Конституция – это политическое тело государства, и оно должно иметь свои органы
03.07.2006, 16:52
В последнее время все чаще ведутся разговоры о том, что нынешняя Конституция Украины 1996 года устарела и ее надо менять. Так ли это? Бесспорно, ...
Проход по минному полю с преследователем за плечами
30.06.2006, 13:18
«Оранжевое» парламентское большинство наконец-то создано. Но ситуация в украинском политикуме остается крайне сложной и оттого интересной. О том, ...
ГУАМ всегда будет дополнительным институтом к СНГ
22.05.2006, 15:20
22 мая в Киеве пройдет саммит союза государств Грузия, Украина, Азербайджан и Молдавия (ГУАМ). О саммите рассказывает Вадим Карасев, директор ...
Мороз не стоятиме на заваді Тимошенко-прем’єрові
19.05.2006, 15:20
Директор Інституту глобальних стратегій Вадим Карасьов говорить про причини затягування часу з боку ”Нашої України” та впевнений, що на сьогодні її ...
«Вторая пятерка – не аутсайдеры».
12.05.2006, 16:44
Политолог и главный политтехнолог партии «Виче» Вадим Карасев утверждает, что проведенной избирательной кампанией доволен. Хоть политическая сила и ...
Мониторинг

Мониторинг