 |  |
    |
02.10.2006, 13:04  Мониторинг политических событий сентября 2006 года в Украине.Ключевые сюжеты прошедшего месяца складывались вокруг следующих событийных линий:
Внесение на рассмотрение новым правительством проекта бюджета на 2007 год четко обозначило, что правительство В.Януковича начало активную фазу взятия под свой контроль экономической, финансовой, региональной политик. Результаты парламентских выборов, вернувшие во власть В.Януковича, и подписанный Универсал дали старт закреплению легитимного двоевластия в стране двух институционально сильных игроков – Президента и Премьер-министра. Предпосылки для подобного двоевластия были заложены в политреформе, очертившей достаточно большие институциональные рамки для президентской и премьерской власти, но одновременно оставив большое поле для маневров внутри этих рамок. Начавшаяся «война указов», наступление на местные администрации и местные советы свидетельствуют, что премьер В.Янукович стремиться усилить институт премьерства и сделать его не только центром принятия экономических решений, но также субъектом принятия административных и политических решений. Перекос в сторону премьерской составляющей, балансировка полномочиями между президентом и премьером нивелирует характер парламентско-президентской республики, где ключевым субъектом влияния выступает парламентская коалиция. В силу этого, в настоящее время политико-институциональное противостояние стало намечаться по линии Президент- Премьер, что несет огромные риски: во-первых, для формирования демократической политики в государстве, поскольку нет программно-идейного коалиционного большинства, а политика формируется на основе программы одной партии, захватившей доминирующие позиции в коалиции, во-вторых, нивелируется демократическая конкуренция по линии власть-оппозиция, оппозиция в этой ситуации остается вне политической повестки дня, в-третьих, уклон в сторону сильной премьерской составляющей рискует более углубить региональной раскол, так как правительство занимающееся экономической политикой и бюджетом будет склонно делать преференции для «своих» крупных финансово-промышленных групп. Кроме этого, вмешательство премьера в административное поле, формирование основ внешней и внутренней политике послушной правительству коалицией в парламенте рискует перечеркнуть все демократические достижения революционного и пост-революционного периода и вернуть старый закрытый и коррупционный формат власти. Президент-Премьер: двоевластие контр-агентов Сигналом для размежеваний в субсферах, за которыми стоит Президент и Премьер стало возвращение из Кабмина в Секретарит Президента семи Указов Президента. Накануне Правительство рассмотрело законопроект «О Кабинете министров», в котором была сделана попытка ввести институт контрасигнатуры, что предусматривает визирование главой правительства и профильным министром указов Президента. Такое институциональное размежевание сфер полномочий внутри исполнительной власти продолжает логику Универсала, закрепившего позиции и уступки двух политических субъектов, имеющих разные программы. Подобное институциональное размежевание может быть выгодно двум сторонам, поскольку будет четко очерчивать зону ответственности Президента и Главы правительства. В украинском варианте размежевание полномочий традиционно происходит путем перетягивания полномочий от одного института к другому, что в итоге усиливает исполнительную ветвь власти в целом. Что касается процесса контрасигнации[1], то согласно Конституции существует несколько случаев, когда акты Президента должны быть подписаны Премьер-министром и профильным министром. Во-первых, при назначении и увольнении глав дипломатических представительств, во-вторых, при введении в действие решений СНБО, в-третьих, при введении чрезвычайного положения в стране или отдельных территориях, и, в-четвертых, при создании судов. Таким образом, речь о так называемой контрасигнации может идти только в отношении этих предусмотренных Конституцией случаях[2]. Вспыхнувшая юридическая дуэль иллюстрирует правовое и политическое измерение проблемы. С одной стороны, с введением в действие новой Конституции оказалось неурегулированным множество юридических моментов, которые стали очевидными учитывая новые политические условия, когда правительство представляет иную политическую силу по отношению к Президенту. С другой стороны, в настоящее время идет речь о поисках правовых путей эффективной деятельности в условиях легитимного двоевластия двух сильных институциональных игроков - Президента и Премьер-министра. Несмотря на то, что процесс размежевания полномочий является чисто бюрократической процедурой, требующей внимания чиновников, в украинском варианте он вылился, по словам Президента В.Ющенко, в «национальное шоу». Действительно, публичная кампания, начавшаяся в СМИ, подчеркнула еще одну деталь – определенную необходимость в обмене политическими ударами между Президентом и Премьером и таким образом замыкая публичное поле в зоне «Президент/Премьер». Это, с одной стороны, демонстрирует заинтересованность двух субъектов друг в друге, а с другой – конкуренция контр-агентов таким образом нивелирует поле деятельности для еще одного агента – оппозиции и конкретно Ю.Тимошенко, поскольку обоюдная заинтересованность данных игроков в политическом нивелировании лидера БЮТ является одним из основных свай, на которых держится компромисс «по Универсалу». В связи, с этим можно ожидать и в дальнейшем игру двух контрагентов – Президента и Премьера – в «двоевластие». Кадровые ходы Президента: радикальная реформа Секретариата С приходом нового руководителя в Секретариат Президента стало очевидно, что Президент настроен на многоплановое переформатирование работы своей службы, а также на выстраивание новых площадок для концентрации вокруг себя разных групп элит. Ситуация с политическим и институциональным ослаблением фигуры Президента, вызванная конституционной реформой и созданием антикризисной коалиции, повернула фокус притяжения элит в сторону Партии регионов и ее коалиционных партнеров. В результате институциональная площадка Президента оказалась незащищенной ни бюрократически, ни политически. Новые назначения Президента можно считать сигнальными в плане усиления экспертной поддержки деятельности Президента и изменения в политической «надстройке» элит. С назначением на пост первого заместителя Главы Секретариата А.Яценюка формируется экономическая площадка для Президента, призванная уравновесить первого вице-премьера Н.Азарова, а приход в Секретариат А.Чалого, видимо, направлен сразу на несколько направлений. Во-первых, А.Чалый как представитель «Индустриального союза Донбасса» С.Таруты должен уравновесить активность групп СКМ Р.Ахметова и «Приват» А.Коломойского. Во-вторых, А.Чалый как дипломат и не новичок на внешнеполитическом поприще будет курировать геополитический срез деятельности Президента (недавно новым советником В.Януковича стал пророссийски настроенный А.Орел, ранее работавший с Л.Кучмой). Подобное усиление Секретариата можно считать давно назревшим, так как ни А.Зинченко, ни А.Третьяков, ни группа И.Васюныка не изменили качественно работу института Президента. Одновременно, следует отметить, что приход публичных и сильных фигур на бюрократическую работу может нести и определенные риски. Усиливая себя знаковыми людьми Секретарит рискует превратиться из единой службы в Кабмин Президента. Весьма рискованным может быть и сильное приближение группы С.Таруты к Президенту (одним из вариантов кандидатуры на пост СНБО в начле сентября рассматривался В.Гайдук). Логическим продолжением после назначения нового главы Секретариата и прихода новых заместителей стала отставка пресс-секретаря И.Геращенко и назначение нового пресс-секретаря И.Ванникову. Начавшееся радикальное обновление Секретариата и всех его подразделений имеет своей целью как полное кадровое обновление, так и пересмотр функций Секретариата как службы Президента. Изменение роли СП в сторону площадки, контролирующей и курирующей исполнительную власть в лице губернаторов, свидетельствует о том, что Президент включился в борьбу за размежевание полномочий в сфере исполнительной власти. В настоящее время губернаторы назначаются Президентом по представлению Премьер-министра, а могут быть уволены Президентом (при выражении недоверия облсоветом губернатора также увольняет Президент). В этой ситуации Президент пытается выстраивать прямые отношения с губернаторами, тем самым в этой связке ослабляя компетенции Кабмина. Первое селекторное совещание нового главы Секретариата В.Балоги с губернаторами было посвящено обновлению отношений по линии Президент-Губернатор. В этом контексте было озвучены следующие новшества: новый формат региональных поездок Президента, новая отчетность губернаторов перед СП, налаживание контактов с региональной судебной властью, мониторинг нормативных актов КМ и ВРУ и др. При этом, В.Балога дал понять губернаторам, что в случае выражения недоверия облсоветом губернатору судьба губернатора будет решаться Президентом. Необходимо отметить, что столь радикальные изменения в функциональной деятельности Секретариата объясняются попыткой финансово «приручить» губернаторов со стороны Кабмина (см. ниже). Также КМ усиленно форсирует принятие закона о местном самоуправлении, который предусматривает, что облсоветы ответственны за формирование исполнительных органов власти. Ходы Премьера: бюджетно-бюрократические маневры Новому Кабмину В.Януковича предстоит пройти серьезный экзамен, связанный с принятием Госбюджета на будущий 2007 год. Кроме пересмотра социально-экономической политики в бюджете также предусмотрены серьезные изменения в административной сфере. Новое правительство начало расширять свои полномочия на местные госадминистрации. Одним из ресурсов влияния становятся изменения в финансировании и определении кадрового состава местных администраций. Во-первых, Кабмин урезал финансирование местных администраций и перебросил эти средства на финансирование самого Кабмина, во-вторых, определение граничной численности кадрового состава местных администраций и фонд оплаты труда, которыми распоряжались губернаторы, также передается в руки Кабмина. Помимо этого, КМ намерен вмешаться в сферу компетенции Президента относительно увольнения губернаторов и пытается закрепить за собой право обращаться к Президенту рассмотреть вопрос о целесообразности пребывание того или иного губернатора на должности. По социально-экономическим параметрам бюджета предложенный проект вызвал резкую критику со стороны не только противников регионалов, но и коллег по антикризисной коалиции. Лидер оппозиционного БЮТ Ю.Тимошенко главные акценты в критике бюджета расставила в энергетической и социальной сферах. В случае принятия бюджета в предложенном варианте, по мнению Ю.Тимошенко, может установиться монополия на рынке нефтепродуктов, что приведет к росту цен на топливо. Среди недопустимых анти-социальных мер были названы: сокращение финансирования Пенсионного фонда на 5 млрд. гривен, ликвидация льгот на коммунальные услуги для участников боевых действий, прекращение возврата утерянных населением сбережений, нестыковка показателя роста заработной платы с уровнем инфляции. Кроме этого, в бюджете сделано наступление на предпринимателей – для них вводятся новые налоги. Представитель же неопределившиейся с коалиционностью «Нашей Украины» П.Жебривский отметил, что огромные дотации брошены на угольную отрасль, при этом сельское хозяйство продолжатся оставаться на кредитовании. А на заседании фракции «Нашей Украины» было принято решение не поддерживать бюджет, поскольку в нем идет наступление на все: социальную защиту, бизнес, образование, местное самоуправление. Что касается коллег по коалиции – коммунистов и социалистов, то они тоже не остались в стороне от критики проекта бюджета. В частности, коммунисты резко выступили против выборочной схемы выплаты пособий матерям при рождении ребенка. Именно эта статья вызвала наибольший резонанс (даже Секретариат Президента заявил о том, что это противоречит программе Президента В.Ющенко «10 шагов навстречу людям»), так что в итоге и сам премьер, и идеолог этого решение министр финансов Н.Азаров дали задний ход. Таким образом, первый этап бюджетного процесса показал, что новый Кабмин пока не готов отвечать за каждую строку бюджета и ему придется искать пути согласования тех позиций, которые касаются как основных резидентов бюджета, так и других заинтересованных лиц, при этом избегая одиозных позиций, которые со 100% вероятностью попадут в мишень критики СМИ (к примеру, позиция о выделении 140 млн. грн. на реконструкцию Донецкого аэропорта или увеличение расходов по обслуживание правительства на 46%). Возникший же спор между спикером парламента А.Морозом и первым вице-премьер-министром Н.Азаровым по поводу дефицита бюджета (в проекте дефицит бюджета на уровне 2,55%), вполне обоснованно закладывающий большие риски для экономики страны высветил еще одну проблему нового правительства. Регионалы попытались максимально перетянуть на себя бюджетные полномочия, тем самым ущемив в аналогичных правах коллег по коалиции. Выход с критикой бюджета именно А.Мороза проиллюстрировал, что не только социалисты, министры которых оказались под влиянием регионалов в правительстве, но и парламент остался слабо вовлеченным в бюджетный процесс. Одной из причин этого положения можно считать тот факт, что бюджетный комитет в парламенте возглавляет представитель Партии регионов[3], что не способствовало более открытому обсуждению проекта бюджета. Стоит отметить, что в условиях парламентско-президентской республики традиционно бюджетный комитет возглавляет представитель оппозиционной политической силы. В этом случае бюджет может претендовать на такой, который бы учитывал интересы более чем одной политической силы. Итогом всех бюджетных перипетий стало принятие к рассмотрению в первом чтении проекта бюджета и создания парламентско-правительственной рабочей группы с представителями от всех фракций для дальнейшей доработки законопроекта. Оппозиция: БЮТ предлагает новый оппозиционный формат Ожидаемое объявление о создании оппозиции не принесло сюрпризов. Пока только фракция БЮТ и два штыка из фракции СПУ (Й.Винский и Г.Гармаш) подписали договор о создании межфракционного оппозиционного объединения «Парламентская оппозиция». Показательным можно считать первый документ оппозиции – Регламент деятельности парламентской оппозиции. В Регламенте указываются достаточно новые для украинской оппозиции цели: разработка альтернативной программы социально-экономического и культурного развития страны, разработка альтернативных нормативных актов, проведение экспертизы законопроектов, проведение кадровой политики, направленной на подготовку специалистов для дальнейшей работы в органах власти. Эти достаточно амбициозные цели свидетельствуют, что происходит определенный пересмотр оппозиционной матрицы, которая имеет место в современной Украине. Деятельность оппозиции традиционно была направлена на критику власти и вскрытие недостатков ее деятельности, на организацию протестных действий и т.д. В силу этого сформировавшаяся матрица деятельности оппозиции замыкалась в рамках оперативной реакции и протеста, зачастую не предлагая взамен программную альтернативу. Очевидно, что оппозиция не будет представлена только БЮТ, но Ю.Тимошенко делает все для того, чтобы иметь контрольный пакет акций, тем более что парламентский статус как дает право на такой пакет, так и закрепляет ответственность. Одновременно с БЮТ пересматривают свою деятельность и партии, не прошедшие в парламент. К примеру, Украинская народна партия (УНП) Ю.Костенко заявила о пересмотре своей стратегии и акценте на экономическую составляющую партийной программы. В то же время лидер УНП завили о том, что партия не будет каким либо образом объединяться с БЮТ, поскольку идеология УНП правая, а БЮТ левая. Очевидно, что сам Президент будет отчасти занимать полуоппозиционную позицию к правительству В.Януковича, поскольку существуют и будут оставаться разногласия по экономическим, социальным, геополитическим и другим вопросам. Одна из задач украинской оппозиции на современном этапе может заключаться не только в новом программном оппонировании власти, но и в выработке новой стилистики и риторики. Возможно, пора уйти от «проффесорской» стилистики, оставшейся в наследство от оранжевой революции, и стать законодателем более грамотного и интеллектуального стиля в политике. Национал-демократы: между коалицией и новыми проектами Весь сентябрь блок «Наша Украина» продолжал переговоры о вхождении в широкую коалицию. Одновременно с этим процессом в среде национал-демократов созревали идеи о создании новой политической силы, которая смогла бы стать опорой Президенту В.Ющенко. Среди созревающих проектов можно выделить три. Первый проект связан с созданием партии либерально-патриотического толка. Возможными лидерами партии называются: Валерий Хорошковский, Сергей Тигипко и Юрий Луценко. Второй проект связан с именем экс-руководителя Секретариата Президента. А.Матвиенко. Этот проект также направлен в сторону либерально-национал-демократической идеологии и по сути означает переформатирование блока «Наша Украина» на обновленных принципах. Третий проект условный, так как на базе обновленной УНП под руководством Ю.Костенко есть идея сделать партийную площадку для Президента, при этом делается акцент на ее руховском генезисе. Принимая во внимание однообразие предложенных проектов, очевидно, что пока преждевременно говорить о серьезности и перспективности данных намерений. Одновременно процессы в партийной среде иллюстрируют высокую вероятность раскола в блоке «Наша Украина» по итогам коалиционных переговоров и поиске запасных партийных площадок. Внешняя политика: В.Янукович претендует на премьера иностранных дел Не утихающий резонанс в отношении первого визита В.Януковича в Брюссель и его заявления о необходимости снизить скорость на пути вступления в НАТО продемонстрировал, что новая власть настроена на более прагматичные сценарии во внешней политике, включающие жесткую регламентацию своих интересов. Интерес регионалов заключается, во-первых, в том, что быстрое сближение с НАТО очень рискованно для В.Януковича с точки зрения внутренней электоральной политики. Премьер не может себе позволить резких изменений во внешнеполитическом курсе на первом году премьерства. Во-вторых, такое сближение может подтолкнуть Россию к более жестокой либеральной политики в отношении Украины на газовом рынке. Не делают попыток нарваться на конфронтацию с Россией и западные страны. В частности, Германия приветствует такую интеграцию Украины в европейские структуры безопасности, которая бы не «наступала» на интересы России. В-третьих, пауза архиважна в том плане, что новой власти нужен хотя бы один бюджетной год, чтобы экономика страны закрепилась на достаточно высокой планке экономического роста (по оценкам Всемирного банка рост экономики через год достигнет 5-6%). Кроме этого, В.Януковичу нужно время, которое он использует для создания параллельных институтов во внешнеполитической и оборонной сферах, которые оттеснят пронатовски ориентированные ведомства Б.Тарасюка и А.Гриценко. В частности, В.Янукович создал Комитет по внешней и оборонной политике и европейской интеграции, который получил право давать указания «в обход» Президента. Во время своего второго визита в Брюссель В.Янукович заявил о готовности Украины пройти свой путь в Европейский Союз, при этом подчеркнув важность результатов конституционный реформы, тем самым дав понять, что именно фигура премьер-министра будет ключевой во внешней европейской политике Украины. Таким образом, В.Янукович сделал попытку заявить о себе как о равноправном партнере наравне с Президентом, который влияет на формирование внешнеполитической повестки дня страны. Одновременно В.Янукович заявил, что парламент в ближайшем будущем рассмотрит вопрос об основах внутренней и внешней политике и закрепит их в программе развития страны до 2011 года. Принимая во внимание два заявления В.Януковича о паузе на пути в НАТО и о продолжение европейского вектора интеграции, просматривается обновленная позиция Украины – интеграция в ЕС, но без членства в НАТО. Такая позиция, прежде всего, отвечает интересам России, с которой В.Янукович намерен наладить более интенсивные экономические отношения. Одновременно возникает вопрос насколько эффективна такая позиция в стратегическом плане. Гипотетически вхождение Украины в ЕС без членства в НАТО[4] возможно, одновременно следует сказать, что для стран Центральной и Восточной Европы именно присоединение к Альянсу открыло дверь в западное сообщество и оформило окончательный развод с постсоветским пространством. Вопрос разрешения этой дилеммы остается на сегодняшний день открытым.
Ульяна Кириенко
2.10.2006 [1] Справка: контрассигнация - скрепление актов главы государства подписями премьер-министра, а также министра, ответственного за указ и его выполнение, которое предшествует официальному обнародованию документа. Контрассигнация означает взятие премьер-министром юридической и политической ответственности за данный акт. [2] Запрос о правомочности института контрасигнатуры КМ направил на рассмотрение в Конституционный суд (см. в табл.) [3] Бюджетный комитет возглавляет член фракции Партии регионов В.Макеенко, заместитель главы комитета П.Жебривский (фракция «Наша Украина»). [4] Справка: в настоящее время две страны – Финляндия и Австрия – являются членами ЕС, но не входят в НАТО. И две страны входят в НАТО – Норвегия и Турция, - но являются членами ЕС.
|  |
| |||||||
 |
